地方治理視域下湖南全面深化改革的動力機制

吳三通

摘要：黨的十八屆三中全會不僅提出了全面深化改革的戰略部署，而且從理論上第一次界定，全面深化改革的總目標，是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。本文基于地方治理分析了湖南當下深化改革中幾個不可回避的重要問題，即改革的動力空間、動力要素及動力機制構建，并給出了可操作性建議。

關鍵詞：地方治理全面深化改革動力空間動力機制

一、全面深化改革：問題提出與研究綜述

黨的十八界三中全會公布了全面深化改革的戰略部署，改革點、時間表和路線圖也非常清晰。當前改革遭遇的最大挑戰，就是改革動力不足，其表現如下：[1]①尚未認同改革理念，導致“原則支持，具體反對”比較常見；②改革必然調整既得利益，導致自保或者旁觀動機遠高于改革熱情；③改革激勵（包括負激勵）不到位；④夸大自身重要性和特殊性以拖延改革。

學界對深化改革問題進行了廣泛研究，產生了一大批頗有價值的成果，如包心鑒（2013）闡述了改革總體布局的科學涵義；任劍濤（2013）指出了改革真與假的判斷標準；丁元竹（2014）強調建立與全面深化改革相適應的決策機制；吳敬璉（2012）主張中國要盡快實現市場化、法治化改革；汪玉凱（2014）論述了第二次改革的關鍵在于公共治理變革。而針對改革的動力機制研究，文獻雖然不多，但研究很有啟發性。如周志忍（2012）認為我國行政改革的動力機制，必須向開放式、體制外與民眾主導型轉型；鄭永年（2011）研究了中國社會福利改革的政治動力，指出要從福利特權化向福利公民權化轉軌。丁煌、汪霞（2014）基于協同學理論建立了地方政府政策執行的動力機制模型；辛本祿、蒲新微（2013）主張中國經濟改革的動力機制在于廓清行政權力、經濟權力與社會權力的邊界。上述動力機制研究，有如下特點：一是研究多限于利益視角，不夠全面，二是側重于單領域改革或者單項改革，認識論與方法論不夠系統。

由于歷史文化傳統和現實政治體制不同，西方發達國家并無全面深化改革之說，其改革研究，更多圍繞政府展開。Riggs（1978）指出，經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統和政治架構，共同決定行政模式及其變革；Peters（1992）建立了“自覺意志模型”來描述體制內行政改革動力機制的特點。Walker（2006）提出了政府改革動力的四大模型：公眾壓力模型、學習模型、競爭模型和縱向影響模型。有鑒于此，作者試圖基于地方治理視域下積極探索全面深化改革的動力機制。

不言而喻，地方治理的水平如何，直接影響著國家治理的成敗。而改革是促進治理的關鍵路徑。本文重點分析了湖南改革的動力空間、動力要素類型及其特征，并在此基礎上構建了改革的動力機制。這對于遵循中央的改革部署，緊密結合湖南實際，廣泛達成改革共識，有效集聚改革動力，沖破既得利益藩籬，完善一整套制度，從而改善湖南的地方治理體系，增強地方治理能力，釋放市場活力，形成社會合力，凸顯湖南在新一輪改革中的特色和優勢，實現湖南富民強省，具有較強的理論價值和指導意義。

二、全面深化改革：動力空間分析

本文提出了“改革的動力空間”概念，其涵義是指基于改革的初始條件，改革的動力要素相互作用，并向改革目標逼近的動態演化空間，可簡化描述為下圖-1：點A為改革的初始條件，點C1、C2、C3分別是改革的短期、中期與長期目標，點B1、B2、B3則指動力要素的不同水平（即要素的數量與質量的綜合效應），那么，ΔAB1C1、ΔAB2C2和ΔAB3C3就是不同動力要素水平、不同分期改革目標相對應的動力空間。隨著改革的動力要素量的增多和質的提高，改革的動力空間不斷向外顯著拓展，即SΔAB1C1

改革的目標組合，本研究直接把國家的分期目標遷移到湖南，雖然湖南設定了自身目標，但仍然可以看作是國家目標框架下的區域性體現，同樣適用。從上述分析可知，改革的目標組合既定，改革的動力空間就由改革的初始條件與改革的動力要素共同決定。而初始條件包括約束條件和優勢條件，能夠充分體現湖南省改革區別于其他省區的個性。該初始條件鑒于改革動力要素的重要性，將在第三部分考察。

三、湖南深化改革的動力要素及其特征分析

對改革的動力要素闡述如下：（1）動力的內容要素，可區分為思想動力、利益動力與制度動力。改革史，首先是一段思想演化史，同時是一段利益調整史，更是一段制度變遷史。深化改革就是在特定思想指導下對利益格局的系統性調整，繼而形成符合社會公平正義的利益格局。如何打破極為龐大的既得利益呢，一靠思想解放，二靠制度變革，兩者將共同弱化既得利益，并最終克服和超越既得利益。湖南是內陸省份，思想障礙相對更多，既得利益相對更牢，制度體系更需要完善。這就意味著湖南在全面深化改革上必須更加關注思想解放，更加聚焦利益調整，更加致力于把中央的頂層制度設計結合到湖南實際的制度執行過程來。從發展歷史來看，湖南的革命思維較濃，觀望保守思維較強，規則思維不足，改革思維和創新思維不夠。所以，當思想、利益與制度三者相互纏繞相互依賴呈現“板結”狀態時，深化改革所亟需的動力從何處突破迸發尤為關鍵。

（2）動力的主體要素，可區分為組織動力、群體動力與個體動力。湖南省委深改組是改革的組織動力中樞。省委深改組可通過強調改革的頂層設計、重點領域及改革績效的考核評價。省委書記和省長作為改革的關鍵決策個體和政治責任個體，省委深改組其他成員、分管副省長及省直部門負責人等，做改革的促進派，并采用組織或非組織手段，建立改革的精英團隊，鼓勵和吸引企業和社會公眾討論、參與、監督和評估改革，擴大改革的支持陣營。將組織動力與個體動力結合起來，為群體動力的迸發營造良好環境。

對動力要素的特征分析如下：（1）依據動力要素的屬性，區分為正動力與逆動力。湖南的改革，既要重視改革的正動力，更要關注改革的逆動力，要盡最大可能把改革的逆動力轉化為正動力。理論上，改革的正動力與逆動力相互作用后的凈動力水平，決定改革的整體走向以及進展程度：①凈動力I=0時，改革不進不退，為膠著狀態，沒有改革績效，這是湖南應該嚴格防范的；②凈動力I>0時，改革只進不退，為積極狀態，具有正績效，這是湖南應該爭取實現的；③凈動力I<0時，改革不進反退，為消極狀態，具有負績效，這是湖南應該堅決規避的。可以從改革的動力要素類型角度來深入考察湖南的逆動力分布狀況。

（2）依據動力要素的邊界，區分為內在動力與外在動力。湖南的改革，需激發和凝聚內在動力，也要改善和吸納外在動力。就省委省政府（省委深改組）而言，外在動力明顯強于、多于內在動力。近7000萬常住人口的基本權利與福祉訴求，是最根本的外在動力，來自中央政府的政治動員、立法、控制、監督和政策優惠，來自地方政府（14個市州、122個縣區市）的創新、服從、合作、反控制及靈活變通，來自其他省區市步步緊逼的改革競爭，省域內的企業、媒體、社會組織和學者的改革參與都是外在動力。內外動力的分析框架對省以下的各級地方政府同樣有效。

四、構建湖南深化改革的動力機制

從復雜性科學角度來看，湖南的全面深化改革，就是一個復雜的開放大系統，無論是從內容上包括經濟、政治、文化、社會、生態等子系統，還是從行政隸屬上涵蓋省委省政府-市州黨委政府-區縣市黨委政府-鄉鎮黨委政府，還是從改革主體上的三種形式，即組織、群體與個體，各個子系統間與更低層次的系統間相互依存，相互交換信息、物質和能量。構建改革的動力機制可歸結如下：

①優化改革的動力生成機制。各種動力主體與動力要素在特定的動力空間里相互關聯、相互作用、相互耦合的演進過程及其結果輸出，即動力生成機制。動力生成機制是全面深化改革的決定性階段。由于各個改革主體（組織、群體和個體）都是具有自我適應、自我發展、自我調節的子系統，所以湖南省優化改革的動力生成機制需要圍繞以下思路展開：一是多手段有效傳播改革理念，縮小改革分歧，達成改革共識；二是通過多方式對既得利益形成結構性沖擊，弱化和轉化既得利益者；三是既深化改革，又完善制度，貫徹執行改革的激勵與責任追究制度；四是切實增強改革過程面向全社會的公開透明，明確反對“黑箱操作”、“閉門改革”，保障改革的合法性。

②加強改革的動力傳導機制。動力傳導機制有三種路徑，一是垂直傳導，二是水平傳導，三是網絡化傳導。垂直傳導指改革動力在等級制官方組織體系內自上而下或者自下而上的傳導。水平傳導則體現在湖南與其他省區市的諸多改革主體在相應領域以相互競爭、相互學習、相互合作等形式實現的傳導。網絡化傳導是指在開放的大系統中，省域內各改革主體之間的多方向、多回路、多形式的傳導。網絡化傳導的正常運行，意味著改革的系統性風險較小，總成本較低，而總收益較高，要加強動力傳導機制，簡述如下：一是湖南省委深改組要公開警告那些只顧及地方利益或部門利益的選擇性改革，更不允許“踩線搶跑”；二是要善于研究本省涌現的改革正面經典案例，及時將其合法化，制度化；三是防止對其他兄弟省區市的改革舉措斷章取義，只截取有利于改革主導者的環節，盲目效仿、競爭與合作；四是一旦發現“偽改革”侵犯企業與社會公眾的合法利益、借故拖延改革的行為，對責任人依法實施嚴格制裁，確保改革的純潔性。

③促進改革的動力擴散機制。當改革動力在湖南省域內的政府、企業、公眾、社會組織與媒體之間不斷生成、累積，有效傳導，產生了明顯的改革績效，改革成果惠及全省幾千萬人口，湖南的“五位一體”建設躍升到新臺階，改革經驗被其他省區市借鑒，或者直接被中央政府予以正式認可和全國復制，這就是動力擴散機制。它通過動力生成機制的優化和動力傳導機制的加強，激發了存量，創造了增量“改革資本”，形成了改革動力的示范與溢出效應。湖南作為中部省份，改革的初始條件一般，卻能利用“一帶一部”的新機遇，推進系統性和協同性改革，承擔了國家層面上的戰略責任。更深遠的影響是，再定義了我國的經濟社會發展的原有版圖，為中西部省份銳意改革、推動發展提供了可參照的樣本。

[參考文獻]

[1]任劍濤.真假改革的試金石.中國改革[J].2013（4）p17

[2]吳敬璉.重啟改革議程.讀書.2012p7

[3]周志忍.論行政改革動力機制的創新.《行政論壇》[J]2012（2）p6

（作者單位：長沙市委黨校政治學教研部，湖南 長沙 410004）endprint