澳大利亞的技術移民政策對留學教育的影響及其啟示

王向民　鞏雪　朱萍

摘 要：“一帶一路”倡議為我國高等教育國際化的發展提供了歷史性機遇。不斷擴大的來華留學生群體正在成為我國引進智力資源的重要補充。文章通過分析技術移民政策對留學教育的影響，探究澳大利亞技術移民類居留政策的特點，結合我國高等教育國際化的發展前景，提出了針對來華留學生獲得永久居留權制度的政策建議。

關鍵詞：永久居留；技術移民；來華留學教育；計點積分制

一、前言

作為我國高等教育國際化的重要組成部分，來華留學教育事業不斷發展。據“留學中國”網站統計，1999年中國接收來華留學生數量為4.47萬人，而2016年來華留學生數量達到44.28萬，年平均增長率超過10%[1][2]。教育部2016年和2017年的最新數據顯示，我國目前已成為繼美國和英國之后的全球第三大留學目的國[3]。作為全球國際移民①的重要組成部分，國際學生一直是全球各國進行勞動力引進的重要來源。目前，全球國際移民的平均比例為2.3%，發達國家的國際化程度為10%左右，中國只有0.4%[4]。隨著我國老齡化社會的到來以及國際人才競爭的日益加劇，亟需以更為積極、靈活的態度，創造更為良好的對外開放環境。授予技術移民類的永久居留簽證是發達國家補充人才儲備的有效方式之一。本文擬借鑒發達國家的技術移民政策體系，結合我國國情，探討技術移民類永久居留問題對來華留學教育的影響，并對完善來華留學生獲取中國永久居留權的相關政策提出一定建議。

二、技術移民類居留政策

對留學教育的影響

技術移民是指以自身才能為主要條件，離開本人國籍國或常住國，合法地永久或臨時遷徙至另一國家的外國人。自20世紀50年代以來，美國、加拿大、澳大利亞等發達國家的技術移民窗口逐漸擴大，大量國際學生以接受高等教育為途徑實現海外移民，此類移民被稱為“曲線移民”。與直接移民相比，發展曲線移民有以下4個優點。第一，具有雙重人才篩選機制的特點。留學生申請高校的過程可以篩選優質的生源；留學生畢業后申請技術移民的過程，可以篩選符合接收國國情和經濟發展需要的特殊人才。第二，可以促進產學研的高效結合。接收國的高等教育體制適合接收國的經濟發展，留學生在留學期間大多數會參與到科研工作和就業實踐中，不僅有利于國際化人才的培養，而且在一定程度上促進了高校產學研的結合。第三，在一定程度上克服引進人才需要文化適應期的弊端。留學生在接收國留學期間已逐步適應和融入當地文化，進入工作崗位后，其培訓成本和適應新環境的能力要優于海外應聘人員。第四，提高高等教育產業化的水平。高等教育在許多發達國家具有商業化特征，甚至已成為其支柱產業。例如，在澳大利亞、新西蘭等國，留學生的學費遠高于本國學生學費，高等教育為接收國帶來可觀的經濟收益。

中國的技術移民政策始于1985年的《中華人民共和國外國人出境入境管理法》及次年出臺的相關細則，其中D字簽證即為永久居留簽證。其簽發對象為來中國定居的人員；申請D字簽證，須持有定居身份確認表。定居身份確認表由申請人或者委托其在中國的親屬向申請定居地的市、縣公安局出入境管理部門申請領取。但這一政策對申請人的具體要求、辦理方式等描述過于籠統，沒有準確界定，且由于其中受理機構、簽證材料和簽證條件等方面欠明確，使得其可操作性不強。

2004年，我國《外國人在中國永久居留審批管理辦法》正式出臺施行，進一步細化了永久居留政策。例如，移民種類細化為技術移民、投資移民、親屬團聚移民三類，相應的申請程序、申請條件、申請材料、受理機構也有較詳細的說明；受理機構進一步細化為受理、審核及審批機構，對不同級別的機構也做出說明；申請條件方面的規定也較1985年的《中華人民共和國外國人出境入境管理法》有所豐富，將申請人的任職單位細化為各級政府所屬的機構，重點高等學校，執行國家重點工程項目、重大科研項目的企業、事業單位等。然而，該政策仍存在不足之處。例如，申請人的任職單位限定范圍過小、職業經歷條件較為苛刻等，因此并沒有充分發揮其作用[5]。針對這一狀況，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016年印發了《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，倡導“完善永久居留服務管理體制機制、設定靈活務實的永久居留申請條件、進一步規范和優化永久居留受理審批程序、明確永久居留資格待遇”等，鼓勵“探索計點積分制等評價機制”，建立“服務國家發展戰略、反映市場需求、條件簡明量化的人才申請永久居留指標評價體系”。隨著國家綜合實力和國際人才競爭加劇，中國迫切需要以更加積極主動、開放自信、靈活務實的態度，創造更為良好的對外開放環境。因此，改革和完善我國的外國人永久居留政策勢在必行。以國際高等教育為渠道接收技術移民，是中國吸引國際人才、補充人才儲備的可行方法。通過擴大技術移民窗口吸引更多的留學生在中國接受高等教育，培養適合我國經濟發展的高技術移民，不僅對促進我國高等教育領域的發展有所助益，還可以篩選、培養出一批優秀的、適合中國經濟發展的優秀人才。

三、澳大利亞的技術移民政策

（一）發展歷程

澳大利亞的技術移民政策將政府邀請與計點積分制相結合，極大地促進了該國高等教育國際化的發展。2016年，《泰晤士高等教育》全球國際化大學排名顯示，澳大利亞有24所高校進入前100名，高居全球第二。

圖1顯示了1994-2014年間澳大利亞技術移民人數與接受高等教育的留學生人數。總體來看，除了在1996年大幅縮緊技術移民規模外，澳大利亞的技術移民規模大體呈上升趨勢[6]，且該趨勢與高校留學生的數量增長基本一致。但高校留學生的數量增長速度略微滯后于技術移民人數的增長，這種滯后現象在2006-2010年間表現得較為明顯，表明技術移民政策下的移民人數對高等教育留學生的數量變化具有一定的反饋性。

進入新世紀以來，澳大利亞政府對技術移民政策進行調整，以更好地順應不斷變化的國際市場。2008年發生的次貸危機使得澳大利亞國際學生人數出現了明顯下降。為復蘇澳大利亞國際高等教育，2011年，政府采納了米歇爾·奈特（Michael Knight）的建議，并對移民政策進行了一次全面改革[8]，國際高等教育事業得到迅速恢復。可見，澳大利亞的技術移民規模和政策與其國際高等教育事業息息相關。

高等教育的發展為澳大利亞的經濟社會提供了大量的人才資源。以美國為參照國，澳大利亞的外來移民為其所提供的勞動力比例遠遠大于美國。圖2、圖3分別為美國和澳大利亞兩國在2007-2014年的本國居民及外來移民數量與15～64周歲的適齡勞動力數量比（以2007年第三季度數據為基期，圖中季度用Q表示）。由圖2可見，自2007年以來，美國的本國居民及外來移民占適齡勞動力的數量比整體呈下滑趨勢，其中，外來移民所占比例的下滑速度高于本國居民所占比例的變化程度。該趨勢直到2011年下半年才有所改善。相反，2007年以來，澳大利亞的適齡勞動力總量逐步攀升，來自外國移民的適齡勞動力增長速度遠超本國居民。

澳大利亞的技術移民政策在一定程度上促進了其高等教育國際化的發展，在帶來可觀的經濟效益的同時，也為其培養了大量的人才，成為其社會發展和經濟增長的動力之一。

（二）政策內容

澳大利亞的技術移民政策自2012年開始實行，主要分為政府邀請制與計點積分制兩類。

1.政府邀請制

現行政策將技術移民整合為3類，分別是獨立技術移民、政府提名、特區提名。申請人通過技能選擇（skill select）網上系統提交自己的移民意向書（Expression of Interest，EOI），系統通過計點積分體現不同類型技術移民之間的差異。無論是哪種類型的技術移民，他們在技術移民過程中都存在一定相同之處。首先，申請人在正式遞交申請前，都需要先向澳大利亞政府提出申請意向，該申請意向包括申請人的職業評估等信息。其次，政府對申請人所提出的申請意向進行初步審查，并根據當年的技術移民擬定規模進行總體規劃，確保技術移民計劃符合澳大利亞經濟的需要，幫助澳大利亞政府靈活地選擇合適的人才。

澳大利亞州政府會對本州發展需要的特殊人才發出特別邀請，即政府提名，在國家宏觀調控的基礎上，根據自身需要進行微調，這一點體現了制度的靈活性原則。特區政府提名是指偏遠地區和首都地區移民享有一定的加分，以此鼓勵技術移民支持偏遠地區和首都地區發展。

2.計點積分制

澳大利亞技術移民計點積分制有較為詳細的規則。制度的具體評估內容包括以下幾個方面。

其一，年齡。澳大利亞吸收18～49歲的適齡勞動技術移民，其中25～32歲的申請人可獲得30分，該年齡段的勞動力一般具有碩士或博士學位，或者有一定的工作經驗，移民后的工作年限也足夠長，是澳大利亞政府最青睞的移民年齡段。18～24歲、33～39歲也可獲得25分，前者具有年齡優勢，后者具有經驗優勢。其他年齡段的申請人則獲分較少。

其二，英語水平。語言對于移民的工作有較大影響，因而對澳大利亞經濟發展影響也較大，因此英語水平也是澳大利亞政府著重審核的內容之一。雅思單科成績未達到6分的申請人沒有申請資格；達到最低要求的申請人雅思成績越高，獲得積分越多；單科成績達到8分的申請人可獲得20分。

其三，職業經歷。移民的工作經歷也是澳大利亞政府篩選人才的標準之一。有一定工作經驗的人才可以迅速適應新工作，帶來其他國家的新技術和新思路，對經濟發展有較大的促進作用。另外，在澳大利亞2011年開始的“奈特審議”（Knight Review）改革中，重要的改革措施之一是提出了畢業工作簽證制度，該制度規定：在澳大利亞境內的高等教育機構畢業的外國學生中，本科畢業生和授課型碩士畢業生可申請為期兩年的畢業工作簽證，研究型碩士和博士畢業生可分別申請為期三年和四年的畢業工作簽證。這些工作經歷可以為日后申請技術移民增加5～10分。因此，盡管2011年的技術移民規模有所下降，但接受高等教育的留學生數量卻大幅提升（見圖1）。

其四，教育經歷。教育經歷方面的規定雖沒有限制授予學位的機構，但澳大利亞政府承認的海外學位一般為歐美發達國家的知名高校，澳大利亞學歷在教育經歷基礎上再增加5分。例如，澳大利亞高等教育機構的博士學位持有者可以獲得25分，而海外博士學位持有者只能獲得20分。因此，以移民為目的的留學生一般會選擇在澳大利亞接受高等教育，取得澳大利亞高校的相關學位。該項規定對澳大利亞國際高等教育事業起到積極的推動作用。

四、啟示

將政府邀請制與計點積分制相結合的澳大利亞技術移民政策，極大地促進了澳大利亞國際高等教育事業的發展，它在為澳大利亞帶來可觀的經濟效益的同時，也為該國積累了一批優質的技術移民資源。該移民政策符合《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》中鼓勵“探索計點積分制等評價機制”，建立“符合國家發展戰略的簡明量化的指標評價體系”的要求。因此，我國的相關部門應根據國家戰略發展需要，制定并完善合理的技術移民政策，對符合要求的申請人發放移民邀請，根據遞交移民申請的實際情況，以調整移民分數劃線的方式確定每年的移民規模。

具體在來華留學生的永久居留政策方面，應主要從以下三個方面加以考慮。

第一，語言水平積分。來華留學生學習漢語，不僅可以解決在華留學期間的語言溝通問題，還能促進其深入了解中國文化。一方面，在制定計點積分制度時，應將留學生的漢語水平考試成績作為語言積分的重要參考依據。另一方面，英語作為國際通用語言，也應當給予合理的積分，其評判標準以國際通行的英語水平考試系統（雅思、托福等）的成績為參考依據。

第二，教育工作經歷積分。對于在中國取得學士及以上學位的來華留學生，可以綜合考量其在校考試綜合成績、畢業設計成績、獲獎情況、從事科研經歷情況、發表學術論文情況等因素，分別給予適當的分數；對于在校期間在科研領域有突出貢獻的來華留學生，可將其作為特殊人才，予以一定的政策傾斜。

第三，年齡積分。參考澳大利亞技術移民政策在移民年齡上的做法，筆者認為，我國來華留學生的永久居留政策在年齡積分制度的設計上應以吸收18～49歲的適齡勞動技術移民為主，此年齡段的申請人是最具創造實力、最年富力強的群體，同時根據具體情況可做適度微調。

此外，來華留學生的身體健康狀況，在獲得工作簽證后其雇用單位對其進行的工作評價或獎勵等方面亦可作為積分的參考依據。

注釋：

①全球國際移民是指在全球范圍內，為了在其他國家定居的目的而跨越國境流動的人群，包括暫時性居住在內。

參考文獻：

[1]教育部國際合作與交流司.來華留學生簡明統計1999[M].北京：高等學校出版社，2000：2-5.

[2][3]中華人民共和國教育部網站[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170301/170301_sjtj/201703/t20170301 _297677.html，2017-09-11.

[4]王輝耀.中國國際移民報告（2015）[R].社會科學文獻出版社，2015.

[5]劉國福.簡論外國人在中國永久居留（中國綠卡）制度[J].河北法學，2008（3）：51-57.

[6]Phillips J，Klapdor M. Migration to Australia Since Dederation：a Guide to the Statistics[R].Department of Paliamentary Service，2010.

[7]澳大利亞政府教育和培訓部網站[EB/OL].https：//www.education.gov.au/，2017-09-11.

[8]Knight M.Strategic Review of the Student Visa Program[R].Department of Immigration and Citizenship，Canberra，Australia：Commonwealth of Australia，2011.

[9]美國勞工統計局網站[EB/OL].https：//www.bls.gov/bls/proghome.htm，2017-10-12.

[10]梁茂信.美國人才吸引戰略與政策史研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015：23-29.

[11]澳大利亞統計局網站[EB/OL].http：//www.abs.gov.au/，2017-10-11.

編輯 徐玲玲 校對 呂伊雯