論新時(shí)期我國行業(yè)金融監(jiān)察制度的構(gòu)建

楊嵩濤

摘要：改革開放三十余年來，我國的金融領(lǐng)域發(fā)生了全面而深刻的變化，例如新型金融形式不斷出現(xiàn)、非公有制金融機(jī)構(gòu)大量增多以及與人民群眾的生產(chǎn)生活聯(lián)系日益緊密等等。但是，與之相伴的違法、違規(guī)以及金融犯罪現(xiàn)象也在不斷增多，不僅損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也帶來了一些潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，對金融領(lǐng)域的治理提出了更高的要求。現(xiàn)代監(jiān)察制度內(nèi)涵豐富、形式多樣，一些國家在金融治理領(lǐng)域引入了“監(jiān)察”理念，建立了以強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督、穩(wěn)定金融秩序和維護(hù)民眾合法權(quán)益為主要目標(biāo)的金融監(jiān)察機(jī)構(gòu)，取得了較為積極的成效，具有一定的參考和借鑒價(jià)值。文章圍繞新時(shí)期我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、加強(qiáng)金融領(lǐng)域治理等時(shí)代背景，結(jié)合國情實(shí)際探索提出有關(guān)構(gòu)建我國行業(yè)金融監(jiān)察制度的思考和建議。

關(guān)鍵詞：金融；行業(yè)；監(jiān)察制度；構(gòu)建

時(shí)至今日，金融業(yè)已經(jīng)成為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，與人民群眾的生產(chǎn)生活之間的聯(lián)系也非常緊密。但是，由于金融業(yè)體量龐大、涉及廣泛，而且參與的金融機(jī)構(gòu)既有國有金融機(jī)構(gòu)也有近年來大量涌現(xiàn)的非公有制金融機(jī)構(gòu)，如果對金融活動中出現(xiàn)的不規(guī)范、不合法甚至涉嫌犯罪的行為和現(xiàn)象不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法進(jìn)行處置，那么不僅會給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成直接損害，還會影響或破壞正常的金融秩序甚至引發(fā)群體性事件，從而對社會穩(wěn)定和國家治理帶來不利影響。黨的十八大以來，我國高度重視金融領(lǐng)域治理相關(guān)工作，對金融領(lǐng)域治理提出了更高更全面的要求，采取多項(xiàng)舉措積極推進(jìn)金融領(lǐng)域相關(guān)制度機(jī)制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化金融領(lǐng)域監(jiān)管，全面防范金融風(fēng)險(xiǎn)并防止危害國家金融安全的事件發(fā)生。當(dāng)前，我國正處于全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的嶄新歷史時(shí)期，金融領(lǐng)域治理也是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，規(guī)范金融活動、整頓金融秩序?qū)⒊蔀槲磥硪欢螘r(shí)期各級政府的重要工作任務(wù)之一。因此，深入研究如何在法治的框架內(nèi)深化金融領(lǐng)域治理現(xiàn)代化，改革現(xiàn)行金融監(jiān)管制度體制，著力提升金融監(jiān)管成效，就成為一項(xiàng)具有重大理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的課題。本文參考一些國家所施行的金融監(jiān)察制度，結(jié)合現(xiàn)時(shí)期我國金融領(lǐng)域的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和監(jiān)管要求，就如何構(gòu)建具有中國特色的行業(yè)金融監(jiān)察制度提出具有啟示性和可行性的思考和建議。

一、 行業(yè)金融監(jiān)察制度的基本內(nèi)涵

1. 行業(yè)金融監(jiān)察是一種特殊的專業(yè)監(jiān)察形式。學(xué)界通常認(rèn)為現(xiàn)代監(jiān)察制度起源于北歐國家，并將19世紀(jì)初瑞典議會任命議會監(jiān)察專員作為這一制度正式創(chuàng)設(shè)施行的起點(diǎn)。發(fā)展至今，全世界已有一百多個(gè)國家或地區(qū)建立了自己的監(jiān)察制度，并且經(jīng)過長期的發(fā)展和實(shí)踐，還進(jìn)行了一些積極有益的制度創(chuàng)新。例如，監(jiān)察區(qū)域不斷擴(kuò)大，如歐盟根據(jù)“馬斯垂克條約”設(shè)立了歐洲監(jiān)察專員制度；監(jiān)察領(lǐng)域不斷細(xì)分，如芬蘭設(shè)立了隸屬于政府部門的少數(shù)族裔監(jiān)察、平等監(jiān)察、資料保護(hù)監(jiān)察、消費(fèi)者監(jiān)察、破產(chǎn)監(jiān)察以及兒童監(jiān)察等六個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)等等。此外，一些國家所建立的專業(yè)監(jiān)察制度將監(jiān)察理念從公共部門延伸至私人部門，在特定領(lǐng)域或特定行業(yè)內(nèi)建立了非官方的自律性專業(yè)監(jiān)察組織，有效地補(bǔ)充了以國家權(quán)力為依托的傳統(tǒng)監(jiān)察的不足，大大提升了監(jiān)察工作的成效。傳統(tǒng)意義上的監(jiān)察，主要是指擁有監(jiān)察權(quán)力的相關(guān)國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員對國家機(jī)構(gòu)和人員的履職活動和履職道德所進(jìn)行的一種全面性的權(quán)力監(jiān)督。所謂專業(yè)監(jiān)察，又稱為“特殊監(jiān)察”，是指監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅能對某一特定領(lǐng)域或單一領(lǐng)域的相關(guān)事務(wù)行使部分或單一監(jiān)察功能的監(jiān)察形式，例如英國、澳大利亞的金融監(jiān)察制度。與傳統(tǒng)監(jiān)察形式相比，專業(yè)監(jiān)察組織由行業(yè)內(nèi)若干企業(yè)或組織聯(lián)合發(fā)起設(shè)立，監(jiān)察活動的實(shí)施主體不是國家工作人員，而是依照一定程序和要求產(chǎn)生的專門工作人員。因此，專業(yè)監(jiān)察并不具備傳統(tǒng)監(jiān)察的強(qiáng)制性，主要是通過信息收集、調(diào)查分析等方式進(jìn)行行業(yè)內(nèi)的日常監(jiān)督，對于發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象通過發(fā)送監(jiān)察建議、提出整改意見等方式來推動解決，對于發(fā)現(xiàn)的違法、犯罪行為則及時(shí)將線索信息移送相關(guān)國家機(jī)構(gòu)依法處理，但是不能限制相關(guān)人員的人身自由，未經(jīng)法律授權(quán)或相關(guān)部門依法許可也不能處分任何組織或人員的財(cái)產(chǎn)。

在我國，現(xiàn)行監(jiān)察制度中的“監(jiān)察”特指行政監(jiān)察，屬于典型的以公權(quán)力為依托的監(jiān)察形式，即政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行政活動和行政行為所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。本文所展開論述的行業(yè)金融監(jiān)察，則是一種特殊的專業(yè)監(jiān)察形式，其本質(zhì)上是一種非官方的、不以國家權(quán)力為依托的行業(yè)內(nèi)自律性監(jiān)察，旨在關(guān)注行業(yè)動態(tài)、收集信息、開展行業(yè)內(nèi)自查自律活動，及時(shí)將金融行業(yè)相關(guān)信息提交給國家職能部門，并協(xié)助、配合相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法處置金融領(lǐng)域內(nèi)存在的不規(guī)范和違法犯罪行為。

2. 行業(yè)金融監(jiān)察是我國金融領(lǐng)域治理的重要輔助性舉措。金融領(lǐng)域治理是一項(xiàng)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，既包括對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管活動和監(jiān)管人員的履職行為進(jìn)行監(jiān)督，也包括對金融機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)活動的規(guī)范性和合法性進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前，我國金融領(lǐng)域的反腐敗斗爭已經(jīng)取得了一定的成效，在中央紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門中明確了對口監(jiān)管部門，對大型國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全覆蓋式巡視，所發(fā)現(xiàn)的問題和線索也得到了有效處置，一些來自金融系統(tǒng)的“老虎”、“蒼蠅”受到了法律的制裁。近年來，隨著科技進(jìn)步和信息化時(shí)代的到來，我國金融領(lǐng)域的創(chuàng)新形式層出不窮，但是其中也良莠不齊，一些金融活動具有很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)性，并且由于相關(guān)法律法規(guī)、政策等存在著空白或模糊地帶，使得監(jiān)管部門往往在金融風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)出來之后才介入調(diào)查或啟動相關(guān)程序，無法提前進(jìn)行有效干預(yù)，容易引發(fā)次生性的金融問題。因此，未來我國金融領(lǐng)域治理的重點(diǎn)將是金融機(jī)構(gòu)尤其是非公有制金融機(jī)構(gòu)的日常執(zhí)業(yè)活動。同時(shí)，一方面金融業(yè)是一個(gè)分工日益精細(xì)而且專業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)，對監(jiān)察人員的專業(yè)知識基礎(chǔ)和行業(yè)熟悉程度要求很高；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的“一行三會”等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也存在著監(jiān)管工作任務(wù)重、監(jiān)管力量有限的客觀困難，無法對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面、深入的持續(xù)性監(jiān)察。探索建立行業(yè)金融監(jiān)察制度，在金融領(lǐng)域引入非官方而且專業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)監(jiān)察，可以促進(jìn)形成更加穩(wěn)定高效的金融業(yè)自律機(jī)制，也可以為“一行三會”等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)提供更加全面、準(zhǔn)確的金融信息，堵住監(jiān)管漏洞、彌補(bǔ)監(jiān)管短板，推動建立更加嚴(yán)密的金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，有效提升我國金融領(lǐng)域治理的水平和成效。endprint

3. 行業(yè)金融監(jiān)察是發(fā)展和完善我國監(jiān)察體系的積極探索。黨的十八大以來，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，我國的監(jiān)察體制正在進(jìn)行一場前所未有的重大改革，主要目標(biāo)是通過制定、修訂相關(guān)法律法規(guī)并整合相關(guān)權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)和人員，在此基礎(chǔ)上建立一種覆蓋更為全面而且成效更為顯著的監(jiān)察體制，形成更加集中、強(qiáng)大的權(quán)力監(jiān)督力量。在金融領(lǐng)域，國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有金融機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立有監(jiān)察部門或者其他內(nèi)部監(jiān)督部門，例如銀監(jiān)會、證監(jiān)會等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立有監(jiān)察局，其工作職責(zé)主要包括對本系統(tǒng)貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；受理對本系統(tǒng)組織和個(gè)人的檢舉、控告、申訴；查處本系統(tǒng)組織及人員的違法違紀(jì)行為；開展黨風(fēng)廉政建設(shè)等等，其本質(zhì)上是一種內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。近年來，我國金融領(lǐng)域中非公有制金融機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，它們對于金融創(chuàng)新極為熱衷，但是在金融執(zhí)業(yè)活動中又往往不夠規(guī)范，一些金融機(jī)構(gòu)更是將非法金融活動作為主要牟利手段。同時(shí)，由于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力量有限、金融行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)以及金融監(jiān)管法律法規(guī)不夠健全等客觀原因的存在，影響了對非公有制金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成效，需要采取工作舉措進(jìn)一步規(guī)范金融活動、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置金融領(lǐng)域中的違法和犯罪行為，有效保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，切實(shí)保障金融秩序穩(wěn)定和國家金融安全。當(dāng)前，盡管我國現(xiàn)行監(jiān)察體制以及相關(guān)改革任務(wù)中并無建立非官方的專業(yè)監(jiān)察制度的規(guī)劃，但是在國家治理現(xiàn)代化以及分工日益精細(xì)的行業(yè)發(fā)展背景之下，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域或重點(diǎn)行業(yè)建立非官方的專業(yè)監(jiān)察制度，并使之成為我國監(jiān)察體系的有機(jī)組成部分，充分發(fā)揮輔助性的監(jiān)督作用，可以視為一種積極探索。因此，在我國金融領(lǐng)域探索建立行業(yè)金融監(jiān)察制度，對其職能定位、職權(quán)設(shè)置、對象范圍、工作程序等內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)分析，可以為未來其他領(lǐng)域或行業(yè)建立專業(yè)監(jiān)察制度積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于發(fā)展和完善我國的監(jiān)察體系。

二、 行業(yè)金融監(jiān)察制度的基本架構(gòu)探析

行業(yè)金融監(jiān)察制度的基本架構(gòu)，即行業(yè)金融監(jiān)察的基本格局，包括制度目標(biāo)、基本原則、職能定位、監(jiān)察對象以及監(jiān)察方式等內(nèi)容。盡管當(dāng)前我國學(xué)界對于專業(yè)監(jiān)察制度的理論研究尚處于起步階段，也缺少相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是一些國家在專業(yè)監(jiān)察制度建設(shè)和施行方面所積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以為我們提供一定的參考。我國行業(yè)金融監(jiān)察制度的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)立足于我國國情實(shí)際和金融監(jiān)管需求，在相關(guān)金融理論和監(jiān)察理論的指導(dǎo)下，對制度的基本架構(gòu)進(jìn)行探索和研究，努力提升制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可行性，使其在施行后能夠發(fā)揮出積極的金融監(jiān)管作用。

1. 行業(yè)金融監(jiān)察制度的目標(biāo)。在我國金融監(jiān)管領(lǐng)域探索建構(gòu)行業(yè)金融監(jiān)察制度，是全面深化改革過程中發(fā)展與完善我國監(jiān)察體系的一種嘗試，是全面推進(jìn)依法治國背景下以法治方式提升金融領(lǐng)域治理成效的探索，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)金融領(lǐng)域治理現(xiàn)代化的具體舉措。因此，我國行業(yè)金融監(jiān)察制度的構(gòu)建目標(biāo)，是通過將現(xiàn)代監(jiān)察理念引入金融監(jiān)管領(lǐng)域，嘗試建立一種專業(yè)的、非依托國家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的新型行業(yè)監(jiān)察制度，在現(xiàn)有的“一行三會”等傳統(tǒng)金融監(jiān)管方式之外進(jìn)一步強(qiáng)化金融領(lǐng)域的行業(yè)自律，全面提升金融領(lǐng)域的治理成效，從而防范金融危險(xiǎn)、穩(wěn)定金融秩序，有效維護(hù)國家金融安全和人民群眾的合法權(quán)益。

2. 行業(yè)金融監(jiān)察制度的基本原則。行業(yè)金融監(jiān)察制度的基本原則，與制度構(gòu)建時(shí)設(shè)定的目標(biāo)密切相關(guān)，對這一新型監(jiān)察制度的建立、鞏固和發(fā)揮實(shí)效有著極為重要的指引和促進(jìn)作用，并在很大程度上決定著行業(yè)金融制度能否得到社會大眾和金融業(yè)內(nèi)的普遍認(rèn)可。概括起來，行業(yè)金融監(jiān)察制度的基本原則主要包括：一是堅(jiān)持國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)對行業(yè)金融監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。行業(yè)金融監(jiān)察制度的建立施行，在進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督金融活動的同時(shí)，也存在著對金融業(yè)或相關(guān)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不利影響的風(fēng)險(xiǎn)性，例如行業(yè)金融監(jiān)察工作人員違背制度設(shè)計(jì)的初衷，藉由行業(yè)金融監(jiān)察手段對存在利益沖突的金融機(jī)構(gòu)的正常金融活動進(jìn)行違規(guī)或非法干預(yù)，從而損害相關(guān)金融機(jī)構(gòu)或人員的合法權(quán)益或謀取私利等等。因此，行業(yè)金融監(jiān)察作為一種非官方的業(yè)內(nèi)自律形式，必須接受國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，確保行業(yè)金融監(jiān)察活動符合黨和國家的方針政策和法律法規(guī)的要求。二是法治原則。行業(yè)金融監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和工作開展都必須符合相關(guān)法律或法規(guī)的要求，監(jiān)察工作人員的產(chǎn)生、職責(zé)以及履職監(jiān)督也都要在相關(guān)的法律規(guī)范條文之中明確規(guī)定，確保行業(yè)金融監(jiān)察制度始終在法治的軌道內(nèi)施行。三是專業(yè)性原則。金融業(yè)是一個(gè)專業(yè)知識密集型行業(yè)，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多個(gè)領(lǐng)域，而且在金融全球化以及信息化推動下金融創(chuàng)新形式層出不窮，對其進(jìn)行持續(xù)有效的監(jiān)管需要扎實(shí)的專業(yè)根基，因此行業(yè)金融監(jiān)察必然是一種專業(yè)性很強(qiáng)的監(jiān)察形式。四是公開性原則。作為一種新型的非官方監(jiān)察形式，行業(yè)金融監(jiān)察制度能否順利建立、良好施行并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)管目標(biāo)，在很大程度上取決于能否得到金融業(yè)內(nèi)和廣大民眾的普遍認(rèn)可。無疑，將行業(yè)金融監(jiān)察工作的相關(guān)信息依照規(guī)定向社會公眾或相關(guān)人員進(jìn)行公開，有助于人們正確認(rèn)識這一制度的本質(zhì)和價(jià)值，獲得民眾和金融業(yè)內(nèi)的支持，從而提升制度的執(zhí)行力和社會公信力。此外，堅(jiān)持公開性原則，還有助于強(qiáng)化對行業(yè)金融監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督，防止監(jiān)察過程中發(fā)生不規(guī)范或者其他違反相關(guān)法律規(guī)定的情形。

3. 行業(yè)金融監(jiān)察的基本內(nèi)容。

（1）行業(yè)金融監(jiān)察的職能定位。行業(yè)金融監(jiān)察是一種非官方的金融行業(yè)內(nèi)自我監(jiān)督形式，在金融領(lǐng)域治理和監(jiān)管過程中只是國家監(jiān)察的輔助性力量，與國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)在職能定位方面有著嚴(yán)格的界限和區(qū)分。行業(yè)金融監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能主要是監(jiān)督和規(guī)范金融行業(yè)的執(zhí)業(yè)活動，及時(shí)發(fā)現(xiàn)金融領(lǐng)域中存在的問題并將相關(guān)線索移交國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，同時(shí)為金融活動中處于相對弱勢一方的普通民眾提供咨詢和幫助。因此，行業(yè)金融監(jiān)察主要是對金融行業(yè)的執(zhí)業(yè)活動進(jìn)行違規(guī)違法預(yù)防和過程監(jiān)督，對于不規(guī)范的金融活動可以依照相關(guān)規(guī)定提出監(jiān)察建議或改正意見，對于涉嫌違法犯罪的行為則需及時(shí)將線索移交相關(guān)機(jī)構(gòu)依法處理，無權(quán)處置相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員的財(cái)產(chǎn)或限制人身自由endprint