“大水文”建設體制機制創新研究

聶 鈞

（常德水文水資源勘測局 常德市 415000）

“大水文”發展理念是水利部陳雷部長在2009年全國水文工作會議上提出：以加強水文水資源監測體系建設為基礎，以提高預測預報能力為重點，以推進體制機制改革為動力，以提供全面優質服務為目標，以強化科技創新和隊伍建設為保障，統籌規劃、突出重點、適度超前、全面發展，加快推進水文從側重局部建設向注重整體發展轉變，從技術導向型向服務導向型轉變，從數據服務型向成果服務型轉變，從行業水文向社會水文轉變，努力提高水文現代化水平，為水利和經濟社會發展提供可靠支撐。

“大水文”發展理念重點在于“四個轉變”，核心在于服務。筆者參加水文工作至今21年，從事基礎性水文業務工作13年，在組織人事部門工作8年，結合自身工作歷程，就如何建設“大水文”進行體制機制方案設計提出一己之見。

1 傳統水文行業背景

水文是一個歷史悠久而又少為人知的行業。由于歷史數據的缺乏、技術手段的落后，傳統水文主要以駐守為基本，大部分水文職工圍繞測量斷面采集基礎數據進行整編，少數水文職工從事數據加工和成果分析。在實際工作上受河流特性、降雨等影響，工作強度成季節性變化。在體制上，各區縣都成立水文局，實行雙重管理體制，水文不僅僅承擔著地方服務工作，也承擔著地方黨務、地方考核等綜合性工作。在人員結構上整體素質不高，技術及管理人員年齡老化，主要為20世紀50～60年代出生的80年代初期參加工作人員，少部分為湖南水利電力學校中專畢業，很大部分為高中以下文化；90年代招錄一批頂班水文子弟兵，主要通過自身學習和單位培訓提高工作能力；2010年后招錄部分大學生，基礎素質高，但缺乏實際工作經驗，整體來說人員素質不高，人力資源結構極不合理，人員隊伍老化嚴重。

2 水文發展現狀及時代要求

社會對水文的需求已由傳統的數據提供向數據預測預報轉變，向提供決策建議轉變，由提供傳統的單一水情預報服務向水資源管理決策、水環境監測分析等全方面服務轉變，由默默無聞的水文固守一方水土向全面參與經濟社會參與地方黨建工作參與文明創建工作轉變。隨著社會對水文的不斷了解也提出了更高的要求。傳統的水文工作模式已經越來越體現出不適應社會發展的需要，日益增加的水文站點，日益增長的水文工作量與現行的體制機制，人員工作的需求與人員編制的緊缺的矛盾，工作要求不斷提高與現行的水文職工素質不高的矛盾越來越顯現。時代的要求，現實的緊迫，人員的老化與技術斷層的形成等多重壓力，決定了現代水文進行體制機制變革的必要性和緊迫性，只有進行體制機制的創新與改革，轉變觀念，調整職能才能更好的適應社會的發展。從20世紀90年代至今，水文站網數量增加了多倍，而人員編制無一增加，人員少、站網多、任務重的現實擺在面前，如何破解水文發展瓶頸問題迫在眉睫。

3 機制體制改革構想

（1）機構編制體制創新。

在現行嚴格控制編制的體制下，增編不現實，人員素質低，工作任務重，用人矛盾越來越嚴重。現行編制制度規定必須上半年退休的人，當年才能招錄新人。每年一般都是10月左右才能辦理完進人程序。此時，全年的工作按部就班地進入掃尾，新進人員不能很好的進入工作狀態。一個新進人員到比較熟練地勝任工作至少有2～3年的周期，自然形成一個技術斷層。有些單位采取老人返聘的方式解決用人困難。建議在編制制度上創新機制，可采取2～3年浮動編制法，動態控制編制，允許提前2～3年招錄人員，通過老同志帶新同志的傳幫帶形式，在實際工作中，讓新職工迅速成才。2～3年后，老同志退休，編制自然回歸到額定數。這既不會太多增加費用開支，又能實際解決用人單位的困境。

（2）人才引進機制創新。

傳統水文面廣人散，基礎數據的收集在沒有先進設備及儀器時，主要依靠人工觀測及整理。加上水文站點地處偏僻，與社會交往少，對人才的要求不高，不為人知、條件差，也吸收不到人才，水文人才隊伍主要是子承父業式頂班進人及從中專招錄，間斷招錄極少部分大專生及本科生，解決了水文隊伍存續問題。

現代社會對水文的要求越來越高。人才引進上要更加全面。近些年，水文服務社會在水資源管理上主要以水化分析為主，也導致各個水文局主要招錄化學專業人才，進來的人既沒有系統學習水文專業，也沒有實際水文工作經驗。增加的工作量在用人上有實際需要，但水化分析主要是技能型工作，在總的編制有限的前提下，主體進人向化學專業傾斜的短視行為，必將擠占水文水資源這個根基，擠占人力資源管理、辦公文秘、水情預報、計算機人才的引進和使用空間，常此以往，必將形成今后人才使用困境，留下單位技術力量真空的隱患。因此，建議在人才引進上進行體制創新。水化分析等技能型工作，工作量非常大，任務繁重，可采取購買服務的方式，進行社會化招聘、勞務派遣等形式，解決用人困境，可騰出更多的編制向高端人才引進，為社會提供更加個性化服務，讓單位的人才隊伍結構更加完善、合理。

（3）完善人才培養機制。

一個行業的發展離不開人才的支撐，水文的發展更是如此。現代社會對人才提出更高的要求，專業型、技能型、復合型人才缺一不可。

水文新儀器新設備新技術的應用，對人才的要求與需求不斷提高。人才隊伍的培養機制不健全，人才成長環境不健康，人才流失現象突出種種現象需要我們思考。

人才成長的關鍵在于前3～5年的時間。一個新參加工作的人，哪怕學歷再高、能力再強，也存在工作經驗不足，理論與實際脫軌的缺陷。而這段時期也是他求知欲望最強，精力最盛，最渴望關注與關心，能否穩定并成才的關鍵時期。這個關鍵的3～5年，決定了他能否成才，思想是否穩定，態度是否端正。許多新進大學生，也是在這個時期不斷調整自身的預期，磨合理想與現實，對工作的滿意度認知不斷清晰，有的因此迅速成為單位的棟梁，有的卻自我放逐，能力與態度不匹配。所以管理好這關鍵時期，是人才成長的關鍵。

現在一般都是每年9～10月進人，各市州水文有的就將新進人員留用到市局，有的直接放到測站鍛煉，從事各種具體工作。個人認為這樣的做法都不利于人才的長期成長，這段時間他們最需要的不是工作，而是培養，培養他們今后工作的能力，培養他們全面認識水文的視野，見證了解他們各自的特性、能力以及心性。從人才成長和培養的角度出發，個人認為，可將新進人員放在監測科，由技術力量雄厚的老師傅傳幫帶，傳承水文的基本技能，如水準儀、經緯儀、全站儀的使用，記錄的方法，對定線整編過程進行初步了解。通過3～5個月的強化培訓，加深水文工作的常識，讓他們感受到重視度。這段時期如果將他們放到測站，由于汛后測站各自歸位的忙碌，他們只能從事基本觀測這樣簡單工作，是不利于他們成長的。汛前，將新進人員放在業務最全面的測站，從事汛前準備、汛期測量、汛后整編的學習。通過不斷地強化訓練，結合大水文的規劃與建設，將年輕職工留在市局，根據他們的能力與特性，合理安排工作，調動他們的積極性、創造性，讓他們全方位地融入水文的工作、文化與生活，不斷提高他們對水文的認知度，這樣大部分人都會留下并健康成長。創造一個良好的成長環境既是單位的需要也是單位的責任。只有創造好了人才成長環境，我們才能不懼人才的流失，因為我們能不斷的創造人才、培養人才，不固步自封，故能勇往直前。大水文的建設，因人才的成長必成為現實。得人才者，得事業。

（4）縣局體制改革創新。

現行的水文體制是省、市、縣三級水文機構，實行雙重管理體制，縣局一級單位為非獨立法人。雙重管理體制根源是因為財政撥款不足，實行雙重管理，可以向地方政府尋求資金支持，解決經費不足。隨著預算管理體制越來越嚴格越來越規范，現行體制的不適應性越來越顯現。現在事業單位法人管理注冊越來越嚴格，縣局一級執行獨立法人，既不容易，又增加行政管理成本。縣局一級人員少，在地方黨務、會議等方面投入許多人力、精力、物力、財力。建議改革現行的縣局體制，撤銷或弱化縣局水文的行政職能，強化業務和服務職能。建立以市局為基礎，撤銷各縣局改為各站點。各站點為派出機構，只保留少量駐站人員，主要用于加強地方服務聯系，有條件的實行無人值守。對地方服務也不再以縣局為單位，而以市州局為單位，統籌地方聯系、服務工作。

成立應急巡測大隊，為正科級編制，一正兩副配置干部。大隊下設2個分隊，由副大隊長兼任。

通過體制機制轉變，釋放大量勞動力，前方各個站點主要起到基礎性資料收集，儀器設備基本養護等簡單工作。傳統的資料定線整編、資料校核等技術性工作交給應急巡測大隊。通過應急巡測大隊這個平臺，讓職工參與全局各個站點工作，打破以往只知道自身站點特性，其他站點知識一概不知的知識格局，全面提高素質與能力建設。根據各站點工作需要（主汛期）進行技術支持，處理突發性水污染等事件。

（5）服務產品的創新。

傳統水文提供的服務產品主要是監測得來的實時數據、防汛水情的預報，品種單一。如果不漲洪水，水文部門就不受關注，屬于遺忘的角落，默默無聞的一群。近些年，全面參與農村飲用水水源保護的監測，主體是水化分析，服務產品還是單一的數據，屬于提出和發現問題，服務產品深度不夠，屬于低層次服務。只有創新思路，提供品種多元化、個性化、高層次的服務產品，才能更好地為社會經濟發展服務。在洪水預報上提供更加精細的預報服務，而不僅僅是枯燥的水位數據。比如在預報水位的同時，通過平時精細的測量，將水位會達到什么標志性建筑的具體位置，將數據變得更加形象和貼近老百姓生活。比如在提供水質數據時，針對污染的原因，提供解決辦法和決策依據。又如在急降雨時，不僅僅報出雨量數據，還能報出哪些地段可能會出現內澇，以及內澇的深度。種種這些，需要我們平時做更加充足的測量，掌握更加精細的數據，更加精心的觀測，更加高端的人才。

4 存在問題

創新本就是現行制度上沒有的新生事物，體制機制上的變革。由于管理權限所要求，需要取得上級的更多的政策傾斜，改革可能會增加行政成本。體制機制的創新需要單位的如績效管理、考評管理辦法等配套政策和管理辦法及時跟進，適應新的局面。變革必將觸及一部分人的現實利益，也必將受到阻力，考驗領導駕馭新局面提出新的解決辦法的能力，以及執行新制度的決心和力度。

5 結論

“大水文”的建設，是我們面臨的機遇，老年化嚴重的現在即將迎來年輕化的未來，我們只有提前謀劃，大膽探索，適當超前，才能理清思路，找出解決問題的辦法。我們需要不斷加強水文水資源監測體系建設，不斷推進體制機制改革，不斷加強科技創新和人才隊伍建設，才能為經濟社會提供全面優質的服務產品，更好的履行公益性事業單位的職能。“大水文”的建設，任重而道遠，需要我們早起步，早破題，早探索，群策群力。