京都市實施垃圾分類減量及設立城市環(huán)保站的實施經(jīng)驗探討

于 銘，趙 迪，莊 穎，金紅實

（1.青島市市政公用科學技術研究院，山東 青島 266071；2.日本龍谷大學，日本 京都 6128977）

1 京都市推進垃圾分類減量的過程與舉措

1.1 京都市推進循環(huán)型社會構建背景

京都市是京都議定書的誕生地，同時也是環(huán)境模范城市之一。京都市為了推進循環(huán)型社會的構建，于2010年3月制訂了《我們共同的目標！垃圾減半！循環(huán)型城市·京都計劃》。在此計劃中規(guī)定了京都市垃圾減量目標：截至2020年，從2000年最高峰8.2×105t減少到其1/2以下約3.9×105t。制定此計劃的原因在于，2000年以來的垃圾減量化政策效果從2009年以后出現(xiàn)了減量幅度放緩，并且于2000年建成的京都市惟一的填埋場——東部山間填埋場，當時其預計使用壽命僅為15 a［1］。因此，為了延長垃圾填埋場的使用壽命，京都市采取了一系列垃圾減量促進措施。

1.2 2000年以后京都市3R對策面臨的瓶頸

1990年以后，日本社會的大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄的發(fā)展模式成為突出的社會問題。為了解決這一社會問題，日本于2000年制定了《循環(huán)型社會形成推進基本法》，并構建了以此循環(huán)型社會形成推進基本法為基礎框架，以個別再生利用法（容器包裝再生利用法、家電再生利用法、機動車再生利用法、小型家電再生利用法等）為具體實施措施的法律體系。基本法中規(guī)定了以垃圾的減量化、天然資源的節(jié)約化、社會物質循環(huán)的確保等為目的的3R（reduce、reuse、recycle），并要求整個社會嚴格按照減量化－再使用－再生利用的順序為實現(xiàn)抑制垃圾的產(chǎn)生以及資源的循環(huán)利用做出努力［2］。

系列法律和配套政策的實施，確實起到了促進垃圾減量的作用，但是到2010年開始，垃圾減量效果就不再明顯。

圖1 2000—2015年京都市垃圾處理量的變化

圖1為京都市2000—2015年垃圾處理量的走勢（根據(jù)京都市環(huán)境行政概要進行整理）。京都市在2009年以前的垃圾減量政策上取得了一定的成效，從排放量最高峰暨2000年的8.2×105t減少到2015年的4.6×105t。但是，2009年后逐漸顯現(xiàn)瓶頸期，顯著的減量化消失。

出現(xiàn)此現(xiàn)象的原因有2個：①循環(huán)型社會形成推進基本法所倡導的3R政策在2009年后沒有帶來社會所期望的進一步的減量效果。2009年以前通過容器包裝再生利用法與家電再生利用法等個別再生利用法的執(zhí)行，那些原本由京都市負責回收的一般廢棄物，特別是可燃廢棄物的收集、處理量由于基于排放者治理原則與延伸生產(chǎn)者責任而建立的責任分擔機制的實施得以減少。然而，在“分類是資源，混合是垃圾”的政策口號下，在2009年以后以市民志愿者精神為前提的分類排放行為難以激發(fā)市民進一步的協(xié)作意識，因此分類收集的減量化效果遇到了瓶頸。②在3R原則中處于前段的reduce、reuse沒有充分得以實施。3R原則所注重的是reduce→reuse→recycle的優(yōu)先順序。雖然reduce被排在了第1位，但現(xiàn)實中并沒有在reduce→reuse的2個階段充分引導出市民的潛在合作，而是作為最后階段的recycle新型產(chǎn)業(yè)得到了迅速發(fā)展，因此大量生產(chǎn)－大量消費－大量廢棄的社會構造逐漸演變成了大量生產(chǎn)－大量消費－大量再生利用（recycle）的資源、能源過量消費的社會［3］。

1.3 京都市垃圾減量政策的實施進程

京都市除了履行國家制定的有關垃圾處理的行政責任外，也采取了一系列獨有的減量化措施。

2006年10月實行了針對家庭垃圾的收費專用垃圾袋制度。該收費專用垃圾袋分為可燃型與資源型2種，并且在零售店、超市、便利店等銷售。

2007年10月起關于塑料類容器包裝的分類回收正式開始。此次實施對象擴展到了全市約6.4×105戶，并且在同年開始了對噴霧罐的分類回收。

2008年開始實施了面向市民的環(huán)境設施參觀會——“關于垃圾減量的環(huán)保巴士游覽”活動。這項活動的經(jīng)費來自銷售收費專用垃圾袋的收入。到2017年，焚燒廠等9個市營處理·再生利用設施以及15個民營設施向市民開放。

2009—2010年，京都市被日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省與環(huán)境省共同實施的“關于廢舊小型家電中稀有金屬的再生利用示范項目”選為示范城市。

2010年京都市在各區(qū)役所、支所中創(chuàng)設了環(huán)境行政服務窗口“城市環(huán)保站”。同年，以廚余垃圾的減量為目的，實施了把廚余垃圾及落葉制成有機肥料并用在花壇、家庭菜園的支援補貼制度。到2016年為止，已有町內(nèi)會等100個以上的市民團體致力于堆肥利用活動。

2011年開展了對舊衣及舊報紙的定點回收。2015年的調(diào)查顯示，全市在商業(yè)設施、行政設施、社區(qū)等地設置了約2 300個回收點。

2012年開展了可燃類垃圾中占有大量比例的可回收紙類垃圾的分類回收工作。應登記市民團體對社區(qū)回收活動中的要求，免費發(fā)放廢紙（除報紙、紙箱、紙盒等的可回收并干凈的紙類） 保管袋。同時，同年度也開展了關于廚余垃圾的“三盡”運動。此活動為從排放源抑制垃圾的產(chǎn)生·減量化為目的，開展使用盡（不過量購買，購買的全部食品要用盡）、吃盡（不浪費要吃盡）、水控盡（盡量瀝盡水分）的宣傳活動。

2013年起，城市環(huán)保事務所針對有害、危險的垃圾開展了可移動式免費定點回收。

2014年在全市開展廢紙的分類回收、再生利用工作。2014年以垃圾減半為目的而實施的《節(jié)約之心條例》中，規(guī)定了廢紙等可再生利用的廢棄物的分類義務化，倡導了抑制過多排放垃圾的生活方式的改變。在條例中首先提出了關于強化2R的重要性，倡導源頭抑制垃圾的產(chǎn)生。其次提出了關于市民分類的義務化，實施了資源垃圾的定期回收、可再生利用的紙類回收、大型垃圾回收的義務化制度。第三是提出了生活方式的改變。

2015年10月，全市開展了可再生利用的樹木修剪枝條（樹枝樹葉、落葉）的分類回收。回收的樹枝主要用于堆肥或作為燃料以及土壤改良劑等［4］。

如上所述，從2006年實施收費專用垃圾袋制度以來，到2015年京都市每年都開展了促進垃圾減量、再生利用的相應的新措施。其中，為了引導市民進行正確的垃圾分類，提高市民參與度，在京都市的各區(qū)役所、支所中創(chuàng)建了14個城市環(huán)保站。

2 京都市環(huán)境政策局的組織機構及下屬城市環(huán)保站介紹

2.1 京都市環(huán)境政策局組織機構設置

京都市環(huán)境政策局由①地球溫暖化對策室、②環(huán)境規(guī)劃部、③循環(huán)型社會推進部、④合理處理設施部等1室3部組成（見圖2）。循環(huán)型社會推進部設有促進垃圾減量與資源化業(yè)務的垃圾減量推進科，分管一般廢棄物的回收、搬運的城市美化推進科，負責一般廢棄物的回收、處理以及垃圾處理相關協(xié)商業(yè)務的城市美化事務所，負責垃圾處理手續(xù)費征收等業(yè)務的生活環(huán)境美化中心，以及分管產(chǎn)業(yè)廢棄物處理對策的廢棄物指導科等5個部門。如今，全市共有7處城市美化事務所和14個城市環(huán)保站。家庭垃圾的回收、搬運由城市美化事務所負責。城市美化事務所的下屬機構——城市環(huán)保站作為貼近市民生活的環(huán)境服務窗口，處理市民關于垃圾分類排放與減量化相關的各種細小的問題及需求。并且就垃圾減量化對市民進行指導，提供垃圾分類方法和標準，以及向市民提供垃圾排放、回收、處理各個階段的信息。

圖2 京都市環(huán)境政策局組織機構設置

2.2 城市環(huán)保站的工作目標

城市環(huán)保站以“垃圾的減量·分類·再生利用的推進”、“世界最美城市的實現(xiàn)”、“環(huán)境教育的充實”、“地球溫暖化對策等綜合環(huán)境行政服務的推進”為4項基本目標，提供關于垃圾減量化的協(xié)作平臺，開展各類相關活動，推進城市美化居民協(xié)定的實施。

2.3 城市環(huán)保站的主要工作內(nèi)容

①對居民進行垃圾分類及垃圾處理的指導。②接收居民要求幫助其搬垃圾到焚燒廠。③對于家電再生利用法規(guī)定的4種家電（電視、空調(diào)、冰箱、洗衣機）以及電腦的回收和處理進行規(guī)范化指導。④為在道路、公園、河流等公共場所進行自發(fā)型清掃活動的市民或團體提供支持。⑤為行政機構與個人或企業(yè)組織締結推進城市美化為目的的合作協(xié)定提供支持。⑥向市民提供對違法亂扔垃圾行為的咨詢服務。⑦對于烏鴉與天氣狀況（大風） 導致的垃圾飛散的現(xiàn)象，以5戶為最小單位無償提供防鳥專用網(wǎng)。⑧在地區(qū)慶典等產(chǎn)生大量垃圾的活動舉辦時，幫市民申請大量垃圾回收處理服務。⑨幫助老年人或殘障人士申請“垃圾上門回收福利服務”。⑩出售大型垃圾有償回收券，并對低保戶發(fā)放減免券。11○受理廢紙、舊衣物、鋁罐、玻璃瓶等垃圾的社區(qū)定點回收申請。12○對各個學區(qū)內(nèi)的保健協(xié)會、婦女聯(lián)合會、自治會等開展垃圾減排的講座和活動。13○對社區(qū)小學進行環(huán)保義務教育。14○逐步擴大社區(qū)垃圾回收點的覆蓋范圍。

自2010年城市環(huán)保站活動開展以來，截至2013年城市環(huán)保站的咨詢情況如表1所示。

表1 城市環(huán)保站的咨詢次數(shù)情況

如表1所示，市民向城市環(huán)保站的咨詢次數(shù)呈逐年攀升的趨勢。作為政府設置的環(huán)境行政的窗口，城市環(huán)保站與市民生活緊密相連，為解決市民生活中的垃圾排放等環(huán)保問題開展了一系列的工作。

3 存在問題及展望

京都市通過垃圾分類標準細分化的實施等一系列舉措，以及創(chuàng)立城市環(huán)保站這一極為重要的窗口單位，使廣大市民對垃圾減排政策給予了充分理解與支持，通過市民的配合，使得垃圾的最終處理量在逐步減少，但是距離京都市計劃中（至2020年為止垃圾排放減少至3.9×105t）所提出政策目標，仍存在差距。

展望未來，為解決上述問題，進一步推進垃圾減量，在倡導3R時，必須徹底落實2R活動，就是在推行可再生利用廢棄物的分類回收環(huán)節(jié)之前，應重視2R活動的作用，認識到抑制垃圾的產(chǎn)生以及物品再利用是必不可少的。進一步倡導“三盡”運動，改變浪費式購物習慣，推進光盤行動，加速環(huán)保購物袋的使用，推進商品包裝的簡易化，并要通過不懈努力使這些觀念融入市民的日常生活中。

4 值得借鑒的垃圾減量辦法

1） 每年重點推進1～2項任務，每項任務都明確具體的機構和具體的職責。

2）創(chuàng)立工作職責類似城市環(huán)保站這樣的面向市民的窗口單位，深入社區(qū)進行各項活動，在政府和市民之間架起橋梁。

3）每項計劃、措施都盡力做到位，不貪多求快，一步步向著垃圾減量的目標邁進。

4） 應該明確垃圾分類的主要目標是垃圾減量，不要為分類而分類。

5）要認識到在垃圾分類減量的過程中，初期循環(huán)利用起到的減量效果可能會比較明顯，而后期長期的減量效果則需要大力推進2R——源頭減量（reduce） 和再利用（reuse） 的理念。建議正在推進垃圾分類減量的地區(qū)從現(xiàn)在就開始宣傳普及2R理念，逐步使其深入民心，融入每個人的生活理念中，那時，垃圾分類減量將真正迎來全民參與、人人負責的共贏局面。

［1］ 環(huán)境省實施的一般廢棄物處理情況調(diào)查結果（2000—2015年）［EB/OL］.http://www.city.kyoto.lg.jp/kankyo/cmsfiles/contents/0000103/103986/toshiseisou2.pdf.

［2］ 循環(huán)型社會法制研究會.循環(huán)型社會形成推進基本法的解說［M］.東京：株式會社ぎょうせい，2000.

［3］ 熊本一規(guī).日本循環(huán)社會的構造錯在哪兒［M］.東京：合同出版株式會社，2009.

［4］ 京都市廢棄物減量推進審議會.關于東部山間填埋場的延命對策［EB/OL］.http://www.city.kyoto.lg.jp/kankyo/cmsfiles/contents/0000196/196244/toushin2.pdf.

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