關于《產品質量法》第四十九條的適用范圍爭議案

文 /沈 譯

關于《產品質量法》第四十九條的適用范圍爭議案

文 /沈 譯

案例背景

在質監部門日常執法實踐中，執法人員在辦理產品質量案件時，在適用哪項法律條款問題上經常會產生困惑，譬如當事人生產或者銷售的產品經檢驗不符合強制性標準，是否應當適用《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱《產品質量法》）第四十九條對當事人進行行政處罰。本文通過分析一起行政處罰案例和相關法律法規，對產品質量案件中《產品質量法》第四十九條的適用范圍進行探討，供行政執法部門參考。

案例內容

2017年7月，市質量技術監督局執法人員對本市某肥料生產企業進行執法檢查，現場發現該公司倉庫內有一款庫存待銷售的含氨基酸水溶肥料，執法人員依法對該款產品進行隨機抽樣送檢。經檢驗機構依據農業部發布的強制性標準NY 1429-2010《含氨基酸水溶肥料》檢驗，該公司生產的該款含氨基酸水溶肥料的鐵元素含量不達標，不符合微量元素型的指標要求，被判定為不合格產品，執法人員擬適用《產品質量法》中相關條款對該公司進行行政處罰。

案例分析

執法人員在對該案定性時產生兩種觀點。第一種觀點認為，根據《產品質量法》第四十九條規定：生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。涉案產品經檢驗不符合NY 1429-2010《含氨基酸水溶肥料》中的強制性條款，應當適用《產品質量法》第四十九條進行處罰。

第二種觀點認為，雖然涉案產品不符合的是強制性標準中強制性條款的規定，但是由于產品本身不具有危害到人體健康和人身、財產安全的屬性，所以本案應適用《產品質量法》第五十條，以生產不合格產品冒充合格產品的行為對當事人進行處罰。

本案經案審會集體討論，決定采納第二種觀點。原因有以下幾個方面：

1. 首先應當正確理解什么是強制性標準

《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)第七條規定：國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。

國家標準一般代號為GB或者GB/T，代號為GB的標準是強制性標準，一般標準中含有強制性條文及推薦性條文，當全文強制時不含有推薦性條文。舉個例子，GB 4706.1-2005《家用和類似用途電器的安全 第1部分：通用要求》的引言中表述“本部分的全部技術內容為強制性”，則該標準就是全文強制形式的強制性標準。再比如，農業部發布的NY 1107-2010《大量元素水溶肥料》的前言中表述“本標準第4章、第6章和第8章為強制性條款，其余為推薦性條款”，因此該行業標準是一個條文強制形式的強制性標準。

2.《產品質量法》第四十九條中的“不符合保障人體健康和人身、財產安全” 的國家標準、行業標準不完全等同于強制性標準

在本案定性過程中，第一種觀點是將強制性標準直接等同為《產品質量法》中的不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準，但是如此理解具有片面性。要解決定義的問題，我們先要理解強制性標準和保障人體健康和人身、財產安全的標準之間的關系和區別。

《標準化法》規定，保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，同時省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定的工業產品的安全、衛生要求的地方標準，在本行政區域內是強制性標準。

《中華人民共和國標準化法實施條例》（以下簡稱《標準化法實施條例》）第十八條第二款規定，下列標準屬于強制性標準：

① 藥品標準，食品衛生標準，獸藥標準；

② 產品及產品生產、儲運和使用中的安全、衛生標準，勞動安全、衛生標準，運輸安全標準；

③ 工程建設的質量、安全、衛生標準及國家需要控制的其他工程建設標準；

④ 環境保護的污染物排放標準和環境質量標準；

⑤ 重要的通用技術術語、符號、代號和制圖方法；

⑥ 通用的試驗、檢驗方法標準；

⑦ 互換配合標準；

⑧ 國家需要控制的重要產品質量標準。

《關于強制性標準實行條文強制的若干規定》（質技監局標發〔2000〕36號）中對強制性內容的范圍進行了定義，包括：

① 有關國家安全的技術要求；

② 保障人體健康和人身、財產安全的要求；

③ 產品及產品生產、儲運和使用中的安全、衛生、環境保護、電磁兼容等技術要求；

④ 工程建設的質量、安全、衛生、環境保護要求及國家需要控制的工程建設的其他要求；

⑤ 污染物排放限值和環境質量要求；

⑥ 保護動植物生命安全和健康的要求；

⑦ 防止欺騙、保護消費者利益的要求；

⑧ 國家需要控制的重要產品的技術要求。

依據《標準化法》《標準化法實施條例》和《關于強制性標準實行條文強制的若干規定》的規定，可以不難看出，并非只有保障人體健康和人身、財產安全的標準才是強制性標準，也并非只有涉及保障人體健康和人身、財產安全的要求才屬于強制性內容，故《產品質量法》第四十九條中的“不符合保障人體健康和人身、財產安全”的國家標準、行業標準只是強制性標準中的一類，并不完全等同。

3.并非所有強制性標準規定的內容都危及到人體健康和人身、財產安全

我國的強制性標準分為條文強制形式以及全文強制形式。條文強制形式的強制性標準中除強制性條款外還包含了推薦性條款，推薦性條款不屬于強制性內容，那么自然也不會危及到人體健康和人身、財產安全。然而，即便是強制性條款，也并不一定全都會危及到人體健康和人身、財產安全。比如GB 252-2015《普通柴油》也是條文強制形式的強制性標準，該標準中第4章、第6章和第8章為強制性條款，其中第4章為技術要求和試驗方法，標準對普通柴油的色度、硫含量、酸度等做了規定，這些指標雖是強制性條款所規定的，但并不至于危及人體健康和人身、財產安全。

我們再來看全文強制形式的強制性標準，GB 4706.1-2005《家用和類似用途電器的安全 第1部分：通用要求》是全文強制形式的強制性標準，其中第7部分是“標志和說明”，如果涉案產品經檢驗不符合的是“標志和說明”中的項目的話，在目前執法實踐過程中，執法人員并不會因此而認定其為危及人體健康和人身、財產安全的產品，故不適用《產品質量法》第四十九條進行處罰，而以責令當事人整改為主。可以看出，無論強制性標準是否全文強制，強制性條款規定的內容也并非都危及到人體健康和人身、財產安全。

基于上述三個理由，筆者認為，在產品質量案件中，判斷是否適用《產品質量法》第四十九條進行處罰，首先要看產品的標準是否為強制性標準；其次，如果產品的標準為強制性標準，還要看產品不符合的具體項目是否為強制性標準中的強制性條款所規定的項目，如果是，則要進一步綜合判斷不合格的項目是否存在危害到人體健康和人身、財產安全的屬性，如不存在，那么就不能適用《產品質量法》第四十九條。

本案中涉案產品僅僅是鐵元素的含量不夠，雖然產品不符合的是強制性標準中的強制性條款，但實際對農作物進行使用的話，可能僅僅是達不到農作物增產增收的預期效果，并不足以危害到人身和財產安全，所以相較于《產品質量法》第四十九條，本案適用《產品質量法》第五十條進行處罰更為妥當。

總 結

《產品質量法》第四十九條中“不符合保障人體健康和人身、財產安全”是對產品屬性的定語，而并非“國家標準、行業標準”的定語。所以在產品質量案件中適用第四十九條進行處罰的前提有兩點:第一是涉案產品不符合的是強制性標準中的強制性條款，第二是涉案產品具有危及人體健康和人身、財產安全的現實可能性。第一點在辦案中過程中顯而易見，第二點則需要執法人員進行主觀判斷，根據原國家技術監督局發布的《〈中華人民共和國產品質量法〉條文釋義》：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準和行業標準產品的行為，是一種危及人體健康和人身、財產安全的行為。”所以執法人員在實際操作中需要對是否危及人體健康和人身、財產安全進行準確把握，以避免法律條款適用錯誤。

近年來，國家對于整頓強制性標準的頂層設計已經付諸實行。2017年3月23日，國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會正式發文廢止了《微波和超短波通信設備輻射安全要求》等396項強制性國家標準，并將《水泥包裝袋》等1 077項強制性國家標準轉化為推薦性國家標準。

隨著國家對強制性標準的整頓，更多不涉及人體健康和人身、財產安全的強制性標準會被廢止或者修改為推薦性標準，這對于執法人員更好地把握產品是否危及人體健康和人身、財產安全，起到了積極的推動作用。隨著我國標準化建設的日趨完善，質監部門在行政執法過程中因主觀判斷失誤而導致適用法律條款錯誤的風險也將大大降低。

涉案條款

《中華人民共和國產品質量法》第五十條

在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，或者以不合格產品冒充合格產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

上海市質量技術監督局執法總隊）