區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理機(jī)制探析

韋寧+韋麗英

摘要 氣象災(zāi)害風(fēng)險管理是防災(zāi)減災(zāi)的必要戰(zhàn)略選擇之一。本文分析了百色市氣象災(zāi)害風(fēng)險管理問題，并提出了相應(yīng)的對策，以期創(chuàng)建并不斷完善區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理，減輕、減少氣象災(zāi)害對人們生命財產(chǎn)安全造成的影響。

關(guān)鍵詞 氣象災(zāi)害；區(qū)域性；風(fēng)險管理；機(jī)制

中圖分類號 P429 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）22-0179-02

在氣象災(zāi)害面前，人們不應(yīng)僅僅關(guān)注災(zāi)害本身和短期內(nèi)因氣象災(zāi)害所引起的問題，而應(yīng)對氣象災(zāi)害風(fēng)險管理系統(tǒng)機(jī)制進(jìn)行深入研究，不斷探索如何在各類氣象災(zāi)害風(fēng)險條件下生存和發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步規(guī)范災(zāi)害風(fēng)險管理，建立氣象災(zāi)害風(fēng)險管理地方標(biāo)準(zhǔn)，將氣象災(zāi)害風(fēng)險分析、研判、調(diào)查、評估評價、監(jiān)測與預(yù)警等編寫本地化的氣象災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)急指南，為本地氣象災(zāi)害的災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后系統(tǒng)工作成為具有實質(zhì)性指導(dǎo)意義的氣象災(zāi)害管理基本模式。

廣義的風(fēng)險管理（risk management），既包括風(fēng)險分析、風(fēng)險評估，也包括風(fēng)險控制[1]。我國是氣象災(zāi)害頻發(fā)的國家，絕大多數(shù)氣象災(zāi)害事件都發(fā)生在相對有限的地理區(qū)域內(nèi)，使絕大多數(shù)的氣象災(zāi)害呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性特征。而對于一方發(fā)生的氣象災(zāi)害，國家有關(guān)法律法規(guī)已明確地方政府的責(zé)任。因此，對于氣象災(zāi)害的預(yù)防、應(yīng)急救援和相關(guān)管理工作是以地方政府為主導(dǎo)，在災(zāi)難發(fā)生時第一時間內(nèi)以政府層面最快組織應(yīng)急處理。但是，在具體的地方性法規(guī)建設(shè)方面，各地還欠缺細(xì)分災(zāi)種的地方性、區(qū)域性法規(guī)，例如百色市在2008年初因冰凍雨雪造成全市工業(yè)、農(nóng)業(yè)較大災(zāi)害就是缺乏應(yīng)對雨雪低溫天氣災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的一個案例。

百色市位于我國西南邊陲、云貴高原東南緣、廣西西北部，地處低緯，屬亞熱帶季風(fēng)氣候。境內(nèi)地形復(fù)雜，河谷以丘陵為主，南北山區(qū)以山地居多，海拔280～980 m，最高為岑王老山（2 062 m）。由于特殊的自然地理條件，局地天氣氣候差異很大，易產(chǎn)生極端天氣，氣象災(zāi)害頻發(fā)，以干旱、強(qiáng)對流（冰雹、雷電、大風(fēng)等）、暴雨、高溫、低溫冷害、臺風(fēng)為主。百色市下轄12個縣（市、區(qū)）、135個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在這些區(qū)域內(nèi)，各區(qū)域應(yīng)對各類氣象災(zāi)害風(fēng)險管理方面存在法規(guī)體系建設(shè)不全、非工程性措施不強(qiáng)、綜合監(jiān)測站網(wǎng)密度不夠、氣象災(zāi)害風(fēng)險管理知識宣教不足、資金不足等問題。因此，本文以百色市區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理問題為導(dǎo)向，結(jié)合國家和上級氣象部門對氣象災(zāi)害風(fēng)險管理的工作新要求，對建立健全區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理機(jī)制問題提出相應(yīng)的對策。

1 區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理體系建設(shè)

區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理體系包括當(dāng)?shù)卣雠_的有關(guān)法律法規(guī)、以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急組織、基于上級氣象部門統(tǒng)一建設(shè)的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，比如在百色市，可以基于廣西區(qū)氣象局打造并在全區(qū)氣象部門推廣應(yīng)用的“兩系統(tǒng)一平臺”和廣西區(qū)氣象局統(tǒng)一建設(shè)的省級突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布平臺、社會力量參與機(jī)制、災(zāi)害管理教育培訓(xùn)體系、氣象災(zāi)害風(fēng)險“眾宣”機(jī)制、氣象災(zāi)害風(fēng)險管理資金“眾投”機(jī)制等。

我國自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)引起中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視始于2003年的“非典”。“非典”之后，黨中央、國務(wù)院提出了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重大課題[2]。黨的十六屆四中全會以來，各地按照黨中央、國務(wù)院的決策部署不斷提升本地應(yīng)對突發(fā)事件特別是氣象災(zāi)害的能力，并取得了很大的成績。然而，在具體的法規(guī)建設(shè)方面，各區(qū)域還有較大的差距，在災(zāi)害面前常常缺乏對策，例如2008年初南方地區(qū)發(fā)生的冰凍雨雪天氣造成較大災(zāi)害便是一個案例，顯現(xiàn)了各地區(qū)防御氣象災(zāi)害工作缺乏法規(guī)保障和分災(zāi)種的應(yīng)急措施，對于突發(fā)氣象災(zāi)害的預(yù)案可操作性不強(qiáng)、應(yīng)對不足。

1.1 建設(shè)本地區(qū)域性規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化氣象災(zāi)害防御法規(guī)和管理體系

在地方性法律法規(guī)建設(shè)方面，以百色市來說，60年來當(dāng)?shù)匚闯雠_氣象災(zāi)害防御法規(guī)，僅出臺了一些相關(guān)的規(guī)范性文件，例如2010年百色市政府出臺的《百色市氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、2017年新修訂《百色市洪澇災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《百色市本級重大氣象信息和重汛情旱情報告黨政主要負(fù)責(zé)人實施工作方案》等規(guī)范性文件，而以國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的地方性氣象災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)更是處于空白。在部門規(guī)范性文件方面，百色市氣象局雖然完善了本級內(nèi)部氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，出臺了《百色市氣象災(zāi)害防御規(guī)劃》等，但近年來，當(dāng)?shù)赜捎跇O端天氣事件導(dǎo)致的氣象災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)，由此帶來地方性氣象災(zāi)害防御指南缺失、氣象災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查與評估標(biāo)準(zhǔn)等問題日益凸顯。加快推進(jìn)以國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主體的本地氣象災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建設(shè)本地區(qū)域性規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化氣象災(zāi)害防御法規(guī)和管理體系是當(dāng)前氣象部門亟待解決的重要課題[3-4]。

1.2 建立以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)的氣象災(zāi)害風(fēng)險管理組織及隊伍

（1）區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理組織應(yīng)由本地行政首長擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，成立本地化氣象災(zāi)害防御協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，市級應(yīng)涵蓋市本級所在區(qū)，縣級應(yīng)涵蓋至當(dāng)?shù)厮行姓濉?/p>

（2）氣象災(zāi)害管理屬地化原則。鑒于氣象災(zāi)害管理的復(fù)雜性，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)以政府應(yīng)急管理部門為牽頭單位，以氣象部門發(fā)布的氣象災(zāi)害預(yù)警為先導(dǎo)，組織本地區(qū)跨部門的綜合應(yīng)急啟動管理工作。

（3）組建應(yīng)急小分隊。主要面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯和社區(qū)的氣象災(zāi)害防御管理，主要的工作職責(zé)：一是“網(wǎng)格化”的氣象災(zāi)害日常管理，即在本管轄區(qū)域內(nèi)對本區(qū)域發(fā)生的氣象災(zāi)害進(jìn)行摸底排查，按上級指令實施災(zāi)害管理；二是開展面向氣象災(zāi)害突發(fā)狀態(tài)下的協(xié)調(diào)工作。

1.3 建設(shè)具有本地特征的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理信息系統(tǒng)

現(xiàn)代信息管理技術(shù)能夠很好地實現(xiàn)對區(qū)域性氣象災(zāi)害的風(fēng)險管理。以百色市來說，應(yīng)在省級突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)基礎(chǔ)上，整合跨部門資源，在政府應(yīng)急管理部門的主導(dǎo)下，建設(shè)本地化氣候變化數(shù)據(jù)庫及本地氣象災(zāi)害風(fēng)險管理信息系統(tǒng)。借力中國氣象局的智慧氣象信息員平臺，結(jié)合部門人力資源數(shù)據(jù)庫，完備有關(guān)人員的資料，包括志愿人員與部門專業(yè)聯(lián)系人、歷史災(zāi)情、氣象備災(zāi)物資數(shù)據(jù)等，通過這個數(shù)據(jù)庫能很容易檢索到防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)的各種信息。

1.4 激活本地全民參與機(jī)制

氣象災(zāi)害發(fā)生顯現(xiàn)出的區(qū)域特征性，則在防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制建設(shè)上更應(yīng)強(qiáng)調(diào)本地全民參與。在民間組織上，組織義工團(tuán)隊、各界愛心人士參與到防御氣象災(zāi)害工作中；在政府層面上，充分發(fā)揮共青團(tuán)志愿者和各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)氣象信息服務(wù)站、氣象信息員的積極作用。通過縱橫本地機(jī)構(gòu)、組織的方式來激活由政府組織到社會團(tuán)體及個人的全民參與氣象災(zāi)害防御“網(wǎng)絡(luò)”，形成具有本地特色的全民參與工作機(jī)制。

1.5 完善區(qū)域性氣象災(zāi)害管理教育培訓(xùn)體系

建設(shè)以當(dāng)?shù)貧庀蟛块T專業(yè)力量為主，各方資源投入的氣象災(zāi)害管理教育培訓(xùn)體系。將本地氣象災(zāi)害管理體系編制成指南手冊，通過地方黨委組織部、教育部門、民營企業(yè)宣傳部門等將氣象災(zāi)害防御教育融入各級學(xué)校科普知識教育大綱、融入民眾生活和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。通過地方黨委宣傳部門，協(xié)調(diào)跨部門的科普教育基地，將氣象防災(zāi)減災(zāi)知識有效融合到跨行業(yè)管理層面，進(jìn)一步提高全社會對氣象災(zāi)害風(fēng)險防御意識和風(fēng)險防控能力[5-6]。

2 加強(qiáng)本地區(qū)域性氣象災(zāi)害防御非工程性措施

當(dāng)?shù)氐臍庀笾鞴軝C(jī)構(gòu)要根據(jù)當(dāng)?shù)貧夂蛱卣骱蜑?zāi)害調(diào)查歷史數(shù)據(jù)制作當(dāng)?shù)貧庀鬄?zāi)害風(fēng)險區(qū)劃圖，并報地方政府相關(guān)部門，由政府組織各有關(guān)單位對本地氣象災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃、分災(zāi)氣象災(zāi)害防御措施和防御指南進(jìn)行充分評估論證，特別是要對特殊地理環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害隱患點的村屯和社區(qū)避難所和轉(zhuǎn)移路線進(jìn)行充分考證，經(jīng)跨部門、跨行業(yè)專家充分論證后由本級政府印發(fā)實施。

3 建設(shè)以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)、氣象部門為主、跨部門監(jiān)控資源共享的區(qū)域性氣象災(zāi)害綜合監(jiān)測機(jī)制

由于氣象災(zāi)害發(fā)生的區(qū)域性特征，在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)專業(yè)氣象災(zāi)害監(jiān)測站和多部門視頻監(jiān)控資源共享對實現(xiàn)發(fā)布區(qū)域性精準(zhǔn)氣象災(zāi)害預(yù)警信息具有重要的基礎(chǔ)作用。在基層政府組織帶動下，建立有獎災(zāi)害報告制度，擴(kuò)大氣象災(zāi)害的監(jiān)測范圍。基層氣象臺站在本部門建設(shè)的自動氣象站網(wǎng)基礎(chǔ)上，積極爭取向地方政府、各有關(guān)部門建設(shè)專業(yè)監(jiān)測站，優(yōu)化本地氣象站網(wǎng)布局，充實氣象災(zāi)害監(jiān)測項目[7]。

3.1 制訂區(qū)域性氣象災(zāi)害預(yù)警閾值和標(biāo)準(zhǔn)

首先要確定本地氣象災(zāi)害致災(zāi)臨界條件，其次依據(jù)中國氣象局正在打造的智能網(wǎng)格預(yù)報“一張網(wǎng)”產(chǎn)品，由當(dāng)?shù)仡A(yù)報員進(jìn)行經(jīng)驗訂正并完成內(nèi)插計算。關(guān)鍵是當(dāng)?shù)貧庀箢A(yù)報員要解決好在數(shù)據(jù)預(yù)報應(yīng)用產(chǎn)品上的訂正精度和準(zhǔn)確率問題，才能建立本地區(qū)域性氣象災(zāi)害預(yù)警預(yù)警閾值和標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 健全區(qū)域性氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息發(fā)布和傳播機(jī)制與渠道

在渠道建設(shè)上，應(yīng)以基層政府為主導(dǎo)，在當(dāng)?shù)貧庀蟛块T梳理本地氣象災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)，制作本地氣象災(zāi)害防御區(qū)劃的基礎(chǔ)上，各部門聯(lián)合對本地氣象災(zāi)害進(jìn)行分災(zāi)種應(yīng)急預(yù)案編制，形成以基層政府為主導(dǎo)，基層多部門聯(lián)動、社會參與的氣象災(zāi)害防御聯(lián)動管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

在傳播機(jī)制上，可以氣象災(zāi)害防御社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證為突破口，健全從市—區(qū)—社區(qū)—街道、縣—鄉(xiāng)—村的分級傳播渠道，避免因行政區(qū)域出現(xiàn)氣象災(zāi)害預(yù)警信息停滯傳播問題；出臺獎勵認(rèn)證達(dá)標(biāo)社區(qū)、村屯標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵氣象災(zāi)害發(fā)生周邊的行政區(qū)域共同參與。例如，在災(zāi)害性天氣發(fā)生區(qū)域，設(shè)置24 h預(yù)警信息站點和應(yīng)急中心，及時播發(fā)上級和當(dāng)?shù)貧庀笈_站滾動發(fā)布的天氣實況和氣象災(zāi)害警報。以百色市來說，還可以借助全市1 700多套氣象預(yù)警大喇叭、各縣氣象多媒體戶外顯示屏向公眾快速傳播氣象災(zāi)害預(yù)警信息和天氣情況。

4 區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理資金“眾投”機(jī)制

隨著各級政府對氣象防災(zāi)減災(zāi)工作的不斷重視，對各級氣象部門的氣象防災(zāi)減災(zāi)地方經(jīng)費給予了較大支持。但同時也還存在預(yù)算資金總量不足、預(yù)算項目細(xì)分不夠、突發(fā)性氣象災(zāi)害防御資金不能及時列入預(yù)算等問題。因此，按照氣象災(zāi)害發(fā)生的區(qū)域性特征和上述存在的問題，在當(dāng)?shù)亟⒂烧度搿⒉块T籌措、社會力量三方共同運(yùn)維的“眾投”機(jī)制是解決這些問題的主要對策。特別注意的是在社會力量投入上，應(yīng)倡導(dǎo)以受益方投入為主，公益資金為輔的模式，達(dá)到防災(zāi)效益的最大化[8-9]。

5 結(jié)語

區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理是指根據(jù)氣象災(zāi)害風(fēng)險管理原則、評估辦法等相關(guān)專業(yè)理論，結(jié)合本地氣象災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃特征、區(qū)域政治和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等綜合考慮建立的管理機(jī)制。通過健全地方性法規(guī)體系，加強(qiáng)地方性非工程性措施，建設(shè)以當(dāng)?shù)卣疄橹鲗?dǎo)、氣象部門為主、跨部門監(jiān)控資源共享的區(qū)域性氣象災(zāi)害綜合監(jiān)測機(jī)制，推動區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理資金“眾投”機(jī)制等舉措，創(chuàng)建并不斷完善區(qū)域性氣象災(zāi)害風(fēng)險管理能力，促進(jìn)全社會、各行業(yè)應(yīng)對氣象災(zāi)害風(fēng)險能力的提升，最大限度地減輕、減少氣象災(zāi)害對人民生命財產(chǎn)帶來的影響和損失[10-11]。

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