他山之石，可以攻玉浙江創建特色小鎮和美麗鄉村的經驗借鑒與思考

郭雨露

他山之石，可以攻玉浙江創建特色小鎮和美麗鄉村的經驗借鑒與思考

郭雨露

近年來浙江特色小鎮與美麗鄉村的創建成果引起了國內外各界的空前關注，結合杭州、湖州、嘉興等地的實踐情況，通過梳理特色小鎮與美麗鄉村建設的目標內涵、產業特色、功能類型、創新特點，總結特色路徑與實踐經驗，從思維、理念、方法、政策、程序以及管理等角度對廣州建設特色小鎮與美麗鄉村進行創新思考和建議。

一、 浙江特色小鎮建設的情況

1.總體概況

2014年底，浙江把特色小鎮建設作為推動經濟轉型升級和城鄉統籌發展的重大決策，明確提出全省重點培育和規劃建設100個左右特色小鎮。截至2016年底，浙江分兩批公布了共79個省級特色小鎮創建名單。其中10個被確定為省級示范特色小鎮，如玉皇山南基金小鎮、夢想小鎮、智能汽車小鎮等。

2. 杭州、湖州、嘉興等地實踐情況

（1）杭州上城區·玉皇山南基金小鎮

位于杭州上城區玉皇山南麓，北依西湖、南抵錢塘江，屬錢塘江金融港灣核心區域。小鎮規劃面積3.2萬平方公里，呈“北斗七星”布局，共分四期。一期八卦田公園片區，主要通過改造更新，把原先廠房、民舍、倉庫混雜地區變成以文創功能為主的創意產業園區，將原先簡單倉儲加工業向高端產業轉型，逐漸形成私募金融集聚產業。二期海月公園片區，結合優越的自然環境，采用低密度，低容積率，獨棟、合院、低層的建筑群，營造園林式辦公區域。三期三角地倉庫片區配置私募基金孵化空間，四期機務段片區為小鎮提供配套服務的大型金融機構和小型私募機構。

整個小鎮用“微城市”理念打造，建設60套人才公寓、食堂、咖啡館及茶樓等多樣配套，并專門成立了區、街道兩級的“為企服務中心 ”，提供工商注冊、幫助子女就學、辦理員工社保等一條龍服務。

目前，一期已先行開發完成，二期建設的安家塘、甘水巷、目術塘組團及櫻桃山生態公園配套建筑也已基本竣工交付。截至2016年9月底，小鎮已入駐了各類私募基金機構及金融企業280余家，管理資產規模超過1500億元，在省內居于領軍地位。

（2）杭州下城區·新天地跨貿小鎮

位于杭州下城區北部，屬傳統老城區和城市邊緣區的銜接區域。總規劃面積4.9平方公里，主要由綜試區下城園、杭州新天地及創新中國產業園、星火電子商務產業園組成，形成“一鎮兩核心多園區”格局，打造一個集跨境電商總部樓宇、O2O展示街區、眾創空間、大通關服務中心、電商孵化、跨境生活體驗等為一體的特色小鎮。

小鎮從2012年底啟動籌備至2016年3月正式開鎮，經歷了從“園區邁向小鎮”的發展歷程，做到“三創新”和“五平臺”，具有“全國首條跨境電商出口查驗流水線”，通過“全國首創‘清單核放、匯總申報’通關模式”，提供“跨境電商數據通關平臺”、“跨境電商綜合服務平臺”、“跨境電商眾創孵化平臺”、“跨境電商智能物流平臺”和“跨境電商O2O展交平臺”服務。

（3）湖州德清·地理信息小鎮

浙江省首批37個特色小鎮之一，位于湖州市德清科技新城核心區，毗鄰塔山森林公園，下渚湖，環境優越。小鎮距杭州不到一小時車程，交通便利。

早在2011年德清縣就和省測繪與地理信息局合作，共建浙江省地理信息產業園。2012年5月，國家測繪地理信息局、浙江省人民政府、聯合國統計司在杭州簽署三方協議，“中國-聯合國地理信息國際論壇”會址正式落戶德清，并被確認為聯合國全球地理信息管理高層論壇永久會址。2014年9月，總規劃面積3.6平方公里的地理信息小鎮全面啟動建設。目前，這個以地理信息產業為核心，以簽約落戶項目為載體，將產業、城市、科技三要素納入規劃理念，建設配套一流、設施完善、環境優越、高端人才集聚、綠色休閑宜居的特色小鎮已初具規模。

目前，小鎮已成功引進浙江正元地信、南方測繪、中測新圖等地理信息企業90家，初步形成涵蓋地信裝備制造、芯片研發、數據采集、軟件研制、信息服務等完整的產業鏈條。

（4）嘉興桐鄉·烏鎮互聯網小鎮

隸屬浙江省嘉興桐鄉市，西臨湖州市，北界江蘇蘇州市吳江區，為二省三市交界之處、滬杭城市群的核心地帶。烏鎮1991年被評為浙江省歷史文化名城，1999年開始古鎮保護和旅游開發工程。2014年11月19日成為世界互聯網大會永久會址。烏鎮經歷了 “歷史文化名城——旅游開發景區——文化旅游產業區——‘互聯網+’文旅特色小鎮”4個發展歷程。

在互聯網時代下，烏鎮充分利用云計算、移動互聯網、物聯網和大數據等新一代信息技術，打造開放共享的“互聯網+”旅游產業生態圈，建成產業、文化、旅游和社區四大功能緊貼互聯網的水鄉特色小鎮，打造智慧旅游、智慧醫療、智慧養老、智慧政務等，設互聯網醫院、智慧養老綜合服務平臺，烏鎮智慧景區（西柵），提供創客空間。

3.建設顯著特征

（1）目標內涵“鮮明”

浙江省提出的特色小鎮“非鎮非區”，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元、產業園區和美麗鄉村，是一個融合產業、文化、旅游、社區功能的創新創業綜合平臺。在現有產業基礎上，特色小鎮建設打破行政區域劃分的限制，在相對狹小的區域內，將產業轉型升級、城市更新改造、旅游景觀建設和社區功能配套有機融合的一個綜合體系，具有小空間大集聚、小平臺大產業、小載體大創新、小樣本大示范等特點，其目標是打造城鄉產業轉型升級、城鄉規劃建設創新上的節點式示范。

（2）產業定位“特色”

特色小鎮建設的基礎源于浙江“塊狀經濟”和區域特色產業30多年的實踐。明確聚焦“7+1”產業，即信息、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等支撐浙江省未來發展的七大產業和茶葉、黃酒等歷史經典產業，堅持產業、文化、旅游“三位一體”和生產、生活、生態融合發展。

（3）創建類型“多元”

特色小鎮分為四類：①產業園型（城市新區型），包括新天地跨貿小鎮、德清地理信息小鎮等；②老城區改造型，包括玉皇山南基金小鎮、余杭夢想小鎮等；③特色創建型，即升級原有產業，打造特色，包括烏鎮互聯網小鎮、紹興黃酒小鎮等；④風景區型，包括開化根雕小鎮、龍泉青瓷小鎮等。

（4）創新特點“突出”

上述杭州、湖州、嘉興等地案例充分體現了特色小鎮建設的創新特點，實現了產業“特而強”（分別為金融、信息、創新、健康和旅游產業）、形態“精而美”（占地面積不大、環境優美、一鎮一風格）、功能“聚而合”（以產業為基礎，融入文化基因、嵌入旅游功能、完善社區公共服務）和主體“大而專”（大部分都有大型企業作為投資建設主體和發展龍頭，聚集一批專業企業入駐）。

二、他山之石——特色路徑與實踐經驗

1.特色小鎮建設

（1）強化規劃引領，明確建設主體

特色小鎮優先選擇在城鄉結合部等交通便利、易受中心區功能輻射區域，規劃面積一般在3平方公里左右，建設面積一般在1平方公里左右。原則上3年內要完成固定資產投資約50億元。所有特色小鎮要建設成為3A級以上景區，旅游產業類特色小鎮要按5A級景區標準建設。要求堅持市場化運作，每個小鎮要有明確的投資主體，由企業為主推進項目建設。政府主要是加強引導和服務保障，在規劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態環境保護等方面更好地發揮作用。

（2）注重建設考核，寬進嚴定

在創建程序方面，采用“寬進嚴定”方式推進。不平均分配名額，凡符合條件的納入創建名單；對納入創建單位的，建立年度考核制度，考核合格才兌現扶持政策。

考核工作由浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室組織進行，根據特色小鎮的內涵特征，重點考核高度要素集聚、投資情況、特色打造等方面內容，分類評出優秀、良好、合格、警告、降格五個級別，以獎懲結合的鼓勵和督促特色小鎮的發展與管理。通過3年左右創建，對實現規劃建設目標、達到特色小鎮標準要求的，由浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議組織驗收和考核，通過驗收的認定為省級特色小鎮。

特色小鎮指標考核要素一覽表

（3）挖掘自身資源，產業聚焦準確

特色小鎮建設，關鍵在于突出“特”字，要各有特色、形成亮點。上述幾個特色小鎮都能聚焦自身資源，發展最有基礎、最具潛力、最能成長的產業形成特色產業生態圈。玉皇山南基金小鎮利用自身地處錢塘江金融港灣核心區的區位優勢，結合得天獨厚的環境引入金融機構與私募基金公司，打造信息金融產業生態圈。新天地跨貿小鎮利用跨境電商的政策優勢以及杭州新天地商業集群效應，定位發展電子商務貿易產業。德清地理信息小鎮利用“中國-聯合國地理信息國際論壇”會址落戶德清的機遇，以及省測繪與地理信息局合作共建浙江省地理信息產業園的發展基礎，發展信息、高端裝備制造等產業。烏鎮互聯網小鎮在已有的旅游、文化產業基礎上，利用其成為世界互聯網大會永久會址的機遇再度提質升級，發展集旅游、信息、健康于一體的綜合型、智慧型旅游產業。幾個小鎮的產業聚焦準確，特色明顯，避免了同質競爭。

（4）政策供給“過硬”，用地、財政支撐

浙江特色小鎮能取得豐碩成果關鍵在于政策的大力支持。一是有獎有罰的土地供給。充分利用低丘緩坡、灘涂資源和結合“三改一拆”盤活存量建設用地。建設中需新增建設用地的，由各地先行辦理農用地轉用及供地手續；對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50% 給予配套獎勵，其中信息、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。二是期權式財政獎勵政策。特色小鎮在創建期間及驗收命名后，其規劃空間范圍內的新增上交省財政部分，前3年全額返還，后2年返還一半給當地財政。對于有價值的歷史街區，政府通過“三改一拆”（即改造舊住宅區、舊廠區、舊城中村，拆除違法建筑）政策，投入大量資金用于安置補償和改造更新，并行推進就近安置工作，規劃建設高標準安置小區，實時跟進配套項目，建設國際醫療中心、國際化教育配套。后續進行管理、運營，將部分收益分紅給村民，使得村民能就近安居樂業。

（5）智慧建設理念，推廣普及信息化技術

特色小鎮的人性化體驗和特色性項目在互聯網與智能化產業的支撐下得到推廣和認可。烏鎮從旅游小鎮升級為互聯網小鎮后，整個建設體現了“智慧建設”理念，景區以智慧旅游為核心，推出了二維碼電子門票、“無紙化導覽”、掃碼支付、智慧信息亭、智能化公共自行車租賃等信息產品和服務，大大增加景區參觀的通行效率。

2.美麗鄉村建設

（1）注重規劃引領，可持續推進

浙江省美麗鄉村建設分階段抓重點，包括“改善環境-提升美化-精品示范”三個階段：①2000年至2008年開展農村人居環境改善工作，包括村莊環境整治、示范村建設等；②2008年至2012年開展美麗鄉村建設工作，實施全覆蓋美化提升；③2013年至今，開展美麗鄉村精品村示范村創建工作。美麗鄉村創建有自上而下、從戰略引領到實施建設的規劃引領，體系層層推進。德清在“美麗鄉村”中明確各環節的工作重點，形成“美麗縣城-美麗城鎮-和美家園”三級聯動體系。利用可持續發展的規劃理念推動美麗鄉村建設，強化“八化”標準，強調垃圾和污水的資源化利用，各村設立垃圾資源化利用站，引入微動力的污水處理、垃圾分類和微生物發酵資源化處理系統等。期間，農民環境保護意識明顯增強，生活環境質量大為改善。

（2）活用土地試點政策，注重彈性供地

德清縣是國家農村集體經營性建設用地入市試點、省閉坑礦地綜合開發利用試點、“坡地村鎮”建設用地試點縣，在建設中活用試點、挖掘存量用地，以“多規合一”為基礎，結合城鄉規劃修編和土地利用總體規劃調整完善盤活村莊建設用地。莫干山“洋家樂”項目就是利用“坡地村鎮”建設用地試點政策，采用點狀供地得以落實。點狀供地允許僅將建筑基底紅線劃為建設用地，這樣既可以節省用地指標，又大大推動了山地丘陵地區旅游業的發展。

（3）善于挖掘鄉村文化，豐富村民文化生活

美麗鄉村建設注重豐富村民精神生活、營造文化氛圍，各村建設文化禮堂、村史展覽館、村民圖書館，開展美麗庭院評比和村民愿景收集等活動。莫干山鎮區善于挖掘本村歷史文化，結合風景區入口設置庾村1932文化市集（鄉村文創園）、黃郛莫干農村改良展示館、莫干山民國圖書館等為村民提供休閑娛樂場所，同時也為宣傳美麗鄉村創建成果提供展示平臺。

三、可以攻玉——借鑒啟示與創新思考

浙江特色小鎮和美麗鄉村的建設已取得豐碩成果，對廣州推進特色小鎮和美麗鄉村建設有很大的借鑒與啟示，廣州可以借他山之石，從思維、理念、方法、政策、程序及管理等多角度進行創新。

1.主動挖掘資源，找準特色產業支撐

特色小鎮的產業定位聚焦自身資源、產業特點、自然景觀、人文特色等要素，主動挖掘潛力產業，同時與我市“十三五”時期重點發展的金融科技信息服務、時尚創意等生產性服務業，旅游、文化、健康、養老等生活性服務業，智能裝備及機器人、航空應用等先進制造業以及安全型、都市型現代農業的產業導向保持一致，體現轉型、創新的含金量。努力挖掘獨特的人文景觀資源，廣州歷史文化名鎮名村非常多，從化、增城、花都等區自然資源非常優越，要加大宣傳報道力度，增加社會關注度，吸引企業入駐、開發、建設。

2.強化規劃引領，多方協同參與

優化傳統的“政府規劃部門主導--規劃設計單位組織實施--規劃成果公示征求意見”的建設路徑，在確定特色小鎮產業、選址等基礎性條件后，由規劃部門主導，吸引投資主體、文化旅游建筑類專家、相關居民村民等共同參與規劃建設。引入項目策劃、旅游路線和運營方案的產業規劃，將特色小鎮創建與小城鎮綜合整治結合起來，實現城鄉整體性的優化提升，形成多方參與后得出的“規劃+產業策劃+村（鎮）景觀風貌規劃”的協同編制體系。

全方位調動市場與社會資源。既要因地制宜對接和吸引特色小鎮所在區域的大型企業以及其他外來企業、民營企業參與小鎮建設，也要采取創新性做法激發全社會各類市場主體的投資意向，引導各類大專院校、科研院所、各種專業機構、藝術機構、社會團體都參與到特色小鎮建設中，“讓專業的人做專業的事”。

3.階梯式分類發展，創建示范精品

特色小鎮實行創建制，以具備相應的產業、技術、資金、規劃、人文氣息等要素為基礎條件，按照“重點扶持一批，培育發展一批，儲備孕育一批”的基本工作格局，統籌推進。分類發展示范精品，從環境整治、生活質量、產業轉型、平臺建設等方面創建1～2個特色小鎮示范鎮和精品示范村，并在工作機制、政策和資金配套上探索創新突破。在區位選擇上應優先考慮交通便利的城鄉結合部，比如花都、番禺村級工業園較多，不少園區傳統產業已經衰弱面臨轉型，可以整體打包重新規劃，優先創建特色小鎮。在資源選擇應優先考慮環境優美的城郊村莊，比如帽峰山下的白山村，從化的蓮麻村等，結合自身已有的獨特資源，通過規劃的深刻挖掘進行提質升級，優先創建示范。

4.加強政策創新，制定考核、獎懲機制

在土地政策方面，對小鎮建設用地可以打包捆綁出讓，優先進行土規調整、保障用地計劃指標。在小鎮管理方面，強化社區功能，推進智能數字化、信息化管理，完善醫療、教育和休閑設施，實現“公共服務不出小鎮”。

制定特色小鎮指標考核激勵機制。被列入創建名單的小鎮每年都要接受類似于浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室這種特色小鎮管理機構的指標考核，根據特色小鎮的內涵特征，重點考核高度要素集聚、投資情況、特色打造等方面內容，分類評出優秀、良好、合格、警告級別，以獎懲結合鼓勵和督促特色小鎮的發展與管理。

5.簡化農民建房報批程序，鼓勵村民盤活土地廢舊房資源，自主發展旅游產業

農民建房審批管理可根據項目性質和土地使用情況采用差異化管理策略，對于涉及農用地轉為建設用地的農民建房項目按標準程序審批，可適當精簡利用存量土地建設村民住宅和村級公共服務設施的審批程序，用已批村莊規劃代替辦理報批程序，取消使用本村鎮（村）公共設施和公益事業用地的立項、申請規劃條件、申領建設用地批準書等環節，或探索鄉村建設規劃許可證和建設用地批準書“兩證合一”，盡量精簡農民建房審批程序，推動鄉村建設規劃許可證的核發，保證農房建房的程序規范性和合法性。同時鼓勵農民自主改造、修繕廢舊房農舍發展民宿，盤活土地資源發展2.5旅游產業和高端旅游產業，促進開發農業觀光、科普、農事體驗等多種功能，增加農民收入，切實解決農村“空心化”等深層次問題。

6.加強基層民主政治建設, 鎮民、村民共同行動，提升規劃建設管理水平

在利益多元化、需求多樣化形勢下，應尊重鎮民、村民意愿，調動群眾的參與熱情和發揮創造精神。以鎮民、村民自治為抓手，加強鎮、村基層民主政治建設，在特色小鎮和美麗鄉村編制實施全過程，按照程序做好宣傳與公示工作，建立民主議事制度，向村民廣泛宣傳土地管理、建設規劃等法律法規，積極宣傳建設特色小鎮、美麗鄉村給鎮民村民、集體、國家帶來實惠的典型事例，讓其掌握更多信息、參與管理、共同監督，促使其發揮主人翁作用，從而提高參與更新改造的積極性與規范建房意識，緩和化解矛盾沖突，提升規劃建設管理水平。

廣州市城市規劃勘測設計研究院）