政府投資項目的PPP融資模式研究

周顯武

政府投資項目的PPP融資模式研究

周顯武

政府投資項目經常會面臨投資額度大、財政資金短缺的瓶頸。通過采用PPP融資模式，拓寬了政府投資項目資金的來源，引入了一些私人部門的資金、技術以及管理模式，政府投資項目的建設水平得到了較大的提高，采用PPP融資模式是我國政府投資項目融資渠道的新思路。

為了加快政府投資項目融資方式的改革，通過多種方式來吸納私人資金投資到政府投資項目上，出現了一個全新的概念——公共私人合作伙伴關系（Public-Private Partnership—PPP）。在PPP模式中，政府部門只需要對服務成果進行描述，然后規定一些標準以及采購服務的具體結果，不用制定詳細的技術規范，選用多種類型的方式，將私人部門的優勢充分發揮出來，同私人部門一起合作，提供優質的公共服務，最終完成PPP的融資過程。

一、PPP融資模式的基本理論

1.政府投資項目

所謂的政府投資項目，是政府為了更好地推動國民經濟和地區經濟的發展，為了滿足社會的文化和生活需要，兼顧國防和政治等因素，進行一些政府財政投資，比如發行國債或者是地方財政債券等，通過國家財政擔保的或者外國政府贈款的金融組織進行貸款，然后興建一些固定資產投資項目。政府投資項目通常情況下劃分為以下兩種類型：經營性項目（軌道交通、港口、電力、公路、機場、供水、垃圾處理系統以及環境衛生設施等一系列的基礎設施項目）以及非經營性項目（學校、政府辦公樓以及醫院等公益事業和公共工程）。

在建設非經營性項目時，通常是由政府擔任投資主體，主要由政府財政撥款來建設，可以通過推行代建制，通過社會上的專業力量來建設這些非經營性項目，提高建設水平。對于經營性項目來說，通常需要很大的資金量，而且有較長的投資建設周期，但是其關鍵在于可以得到一定的回報，所以在建設經營性項目時，可以在項目建設過程中引入私人資金，拓寬政府投資項目的融資渠道。

2.PPP融資模式概念

在通常的融資模式下，對于一個政府投資項目來說，國家和地方政府是投資主體，建設資金的來源是財政收入。政府撥款投資，建設一些基礎設施，給社會帶來經濟效益，但是這同時也給政府帶來了一定的財政壓力。有些私人部門也希望可以投資參與建設這些項目，來為自己帶來投資回報或者是建立一定的社會影響力。在這種背景下，為了追求雙贏，就出現了公私合作伙伴關系。

PPP的英文全稱叫“public-private-partnerships”，指的是由公共部門以及私人部門之間的合作伙伴關系共同來提供公共產品或者服務的方式。美國公私合作伙伴關系全國理事會（National Councilon Public Private Partnership）定義的PPP含義為：公私伙伴關系是公共機構和盈利性公司之間的一個協議。根據協議，公私兩個部門可以共用彼此的資產和技術，共同為公眾提供服務或者設施。不僅要一起共享各種資源，同時也要一同承擔風險、收益以及社會責任。PPP的本質含義就在于可以使公共部門不需要首先購買資產，可以通過特定的合作條件來直接購買服務，這些服務設施由私人部門來提供。

3.PPP項目的運作流程

在PPP項目的運作流程中，首先是確定項目，成立負責項目的公司，然后進行招投標和項目融資工作，之后再建設項目和項目移交，最后是進行項目的運行管理。政府部門和私人部門會共同合作成立一個項目公司，這個公司被稱為特別目的公司（SpecialPurpose Company，簡稱SPC），主體是項目，按照項目的預期收益和資產，政府設定一些扶持措施，比如貸款擔保、稅收優惠以及沿線土地優先開發權等，促進融資。SPC擁有政府部門授予的項目特許開發權，SPC取代政府來開發項目。當項目建成以后，在一定的時間內，SPC擁有項目的經營權，在經營期限內，SPC通過項目經營獲得收益，也可以通過政府扶持轉化成經濟效益，在經營期滿以后，經營權就回到政府手中。

二、PPP模式下的運作模式

最早深入對公共產品供給的公私合作模式進行研究的是E·S·薩瓦斯。他認為在基礎設施領域想要采用公私合作可以通過多種形式，而且還指出了，在這個過程中，最關鍵的就是處理好有關參與方的角色、規制、競爭、風險、招標以及融資的問題。根據E·S·薩瓦斯的理論，結合相關的文獻資料，PPP融資模式被分為外包類、特許經營、租賃經營以及剝離等模式。這些模式中，私人參與的程度和承擔的風險程度各不相同。在我國比較常用的就是前三類。

外包類：政府投資項目，其中一部分或者全部的項目由私人機構承包，政府最后給私人機構收益。這種類別中，私人機構承擔的風險比較小。

特許經營：整個投資項目中，由政府和私人機構共同來投資，私人機構有政府授予的特許經營權，私人機構提供公共服務并獲得利潤，經營期滿以后，經營權由政府收回。在這個過程中，政府和私人機構一同承擔風險。

租賃經營：整個投資項目中，全部或者其中一部分都是由私人部門投資，項目收費所得歸私人機構所有，私人機構享有整個項目或者是項目一部分的所有權。在這種類型中，私人機構承擔較大的風險。項目的一般操作步驟如下圖。

項目操作步驟圖

三、運作PPP模式時需要注意的具體事項

1.政府建立專門的機構來管理PPP項目

管理PPP項目時，需要政府組建專門的機構，同時制定PPP規章制度，管理機構負責評估項目，對項目中的合同進行管理，規范PPP項目的運行。并且要注意人才培訓，培養PPP領域的專業人才。

2.政府要著眼長遠

政府出現資金困難時，可以通過引進私人機構的資金來化解，同時也可以將PPP模式當作是一項長期的融資制度，在這個過程中，政府不僅要吸引民間私人資金，而且還要學習先進的管理經驗。

3.堅持市場化

堅持市場化招標方式，公開招標過程，選擇合適的民營投資者。

4.合理調控價格

在PPP模式中，政府和私人機構都不能只追求經濟利益，應該合理地調控服務價格，使所建設的私人機構不僅可以盈利，同時也要保護群眾可以使用公共品，要綜合考慮群眾的消費能力以及兼顧私人機構的盈利。

四、結語

改革的步伐不斷加快，政府部門應該逐漸從盈利性以及競爭性的經營性項目中退出，鼓勵私人機構參與經營性項目，逐漸形成一種多元化的投資結構。PPP模式為我國政府的投資項目拓寬了融資渠道，提供了一些新的思路。政府部門和私人機構通力合作，提高公共服務的質量，不僅實現了良好的社會效益，也帶來了經濟效益，實現了互利共贏的目的。

湖北省工程咨詢公司）