淺談PPP項目運作流程管理措施

王檑

淺談PPP項目運作流程管理措施

王檑

要想對PPP項目的運作流程管理做出有效的管控，那么工作人員首先需要對項目的識別和篩選工作引起重視，按照當前市場運營規律，對市場化的項目內容進行精確的區分。而在合作伙伴的選擇過程中，應該按照核心能力和誠信方面的內容來進行判斷，同時通過財務、技術、管理等方面的內容做出一個綜合，選擇合適的社會投資者。

根據相關的文件內容可知，在公共服務領域進行PPP模式的時候，可以將市場的機制全面發揮出來，對公共服務的質量和效率進行提升，幫助公共利益實現最大化的突破，同時在應用上，還可以打破行業的準入限制，激發出地方的經濟活力和創作力。在大好的發展形式下，政府對于其模式的運作，也感受到了一些掣肘，并且一些市場決策的作用，也未能得到有效的發揮，甚至還存在著認知誤區，所以在以后的發展里，也必須要將深化改革、不斷創新的理念融入其中。

一、PPP項目的識別和篩選

關于PPP項目的發展目標設定，中央政府和地方政府之間存在著一些認知差異。在運行PPP項目模式的時候，中央政府的目的主要是為了對基礎設施進行建設，盡可能地滿足公共需求，幫助地方政府改變職能；而地方政府則是由于財力的限制，更多的是希望能夠藉由PPP項目模式可以消除一些債務壓力，有些甚至是為了進行融資，所以地方政府希望所有公共項目都能夠成為PPP項目，所以要求也相對較低。但是在實際的調查中發現，并非是所有的公共技術設施項目都適用于PPP模式，所以進行識別和篩選工作，也是很有必要的。

1.完全市場化的項目

在進行PPP項目模式的時候，要將其中所有建設項目，按照市場化的程度來進行細分處理，使得完全市場化的項目，在總體中占比為50%左右，同時也應該采取市場化的手段來進行管理，交由到社會資本的手中來進行運作，政府的職能，要用在優化市場環境的內容中，通過行政審核、許可、備案等手段來對整個內容進行掌控。

2.使用者付費不足的項目

對于那些使用者付費不足，政府可以提供一些可行性較高的補貼，并且按照PPP的模式來對整個項目進行規模化的運作，這里所針對的也多是狹義的PPP項目。會占到整體建設項目的30%，這類型項目的靈活性較強，投資規模較大，且具有長期的穩定需求。按照特許經營的內容，適用于燃氣、供電、公路、醫療和養老等內容的基礎設施建設。在對這類型項目進行PPP模式識別的時候，需要避免三類項目，一類是方案不夠清晰，一類是項目經營年限和后期維護成本缺少系統化測算，還有一類則是盲目提高政府補貼標準的隨意性項目。

3.政府付費類項目

對于政府付費類項目，國家發改委有明文規定，政府可以通過服務購買的方式來引入一些社會資本，然后在運營期向這些社會資本支付費用。這種類型的項目可以對政府的財政壓力予以緩解。在利用PPP項目模式進行識別和分析的時候，需要對運營期內的財政收支情況進行評估，關注那些潛在的風險內容。在對流程進行管理的時候，首先可以將政府付費類PPP項目和土地的出讓收入掛鉤，其次是構建一套政府付費類PPP項目和周邊土地進行聯動開發，降低長期性的財政風險。

二、PPP項目合作伙伴的選擇

在運行PPP項目的前期，投資額度較大，且整個項目的運營周期較長，具有較大的風險，所以在運作流程管理的時候，政府可以和社會投資者建立起“共贏”的合作關系。

1.合作伙伴的類別

在基礎設施的建設過程中，其牽涉到的環節較多，像融資、設計、施工、管理、運營等方面，都需要合作伙伴的參與，在不同的階段，合作伙伴需要承擔不同的職責，要想在整個運作流程中發揮出良好的作用，那么必須要組建一個PPP項目的合作團隊，這樣才能對實際質量，以及后續的效益作出保障。在項目運作的過程中，可以將合作伙伴分為核心合作伙伴、一般合作伙伴，以及邊緣合作伙伴這三種。核心合作伙伴是進行PPP項目運作的主體存在，同時也是項目的風險承擔人和決策者；而一般合作伙伴主要參與到PPP項目各個運行環節的工作中，能夠對項目的運作起到重要影響，像銀行、承包方與運營商之類的；而邊緣合作伙伴主要是參與到項目的某一個環節，對項目整體的成敗不會起到較大的作用，像擔保機構、供貨商。

2.選擇合作伙伴的原則

在對合作伙伴進行選擇的時候，首先需要遵循核心能力的原則性內容，項目運作要兼顧社會上的資本收益和公共利益，并且在二者之間尋求到一個平衡點。在PPP項目運作的過程中，政府部門需要對社會投資者的優勢內容進行整合，像融資能力、項目策劃能力和運營能力等，這些資源優勢必須是政府部門所欠缺的內容，在選擇合作伙伴的時候，應該根據這些企業的核心競爭能力進行選擇。第二點則是信譽原則。在選擇合作伙伴的時候，應該選擇那些社會信譽和商業信譽較好的企業進行合作，并且在項目運作的過程中，也應該加強自身的誠信建設，這樣才能推動PPP項目的有效運行。PPP項目的運作時間較長，其中很可能會出現政策變更、負責人員調動的情況，為了對社會投資者的收益做出保障，必須要加強自身的法制建設和誠信建設。

三、PPP項目的流程設計

在PPP項目運作的過程中，會涉及到政府部門和金融機構、社會投資者，以及承包商之間的博弈，所以需要就私人利益和公共利益之間尋求到一個平衡點。繁雜的項目運作程序和多元化的風險控制需求，也會給管控和流程簡化之間帶來矛盾。

1.在流程簡化和流程控制之間尋求平衡

簡化流程可以提升管理效率，降低管理成本，而進行流程控制則是為了對風險進行規避，如何在二者之間尋找到一個平衡點，是管理工作中的重點內容。首先，在對流程進行簡化的時候，不能超出項目可接受的風險范圍，在項目的識別和準備階段，其操作流程難以簡化，所以在項目運作模式成熟之后，可以總結相關的操作經驗，在可承受的風險范圍內，對那些經常出現、風險較大的項目內容進行流程上的控制，而那些風險小，且出現不頻繁的內容，則可以省略。其次，要對審批的流程進行簡化，建立方案聯評聯審的機制，用以對審查工作的效率進行提升。有關部門也應該簡化辦理的手續，優化整個辦理程序，加強相關的服務內容，減少PPP項目的流程審批工作，在提升項目風險的同時，簡化整個工作流程。

2.完善PPP項目的標準化工作流程

在前期的項目管控中，不管是社會資本還是政府資本，都應該按照財政部的頂層設計與制度規定，來完善前期的準備工作。對于那些內容較為復雜的PPP項目，可以為其量身制定出競爭性的磋商采購方式，對政府的采購需求進行明確，同時在完成磋商工作之后，要形成一個條理明晰的采購文件來，讓所有的投資人，根據其進行綜合的報價與審核。在這個過程中，如果政府和行業的實施機構專業力量不夠，那么可以聘請一些中介機構來進行處理，達到相應的基礎支持。在操作流程中，首先要確立標準化的PPP合同語言，對參與者之間的權利和義務進行規范，確保項目能夠順利進行；其次要利用明確的制度內容，對合作伙伴之間的責任展開明確說明，確保政府具有和社會投資者同等的法律地位。

四、結語

總而言之，隨著我國市場經濟制度的不斷完善，各地都對PPP模式進行大力推行，借助市場化的工具和手段，將財政資金的運用發揮出杠桿效果，并順勢引導社會資本流入到公共服務的領域之中。

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