政府投資工程質量監督機制的改革探索

孫婷 蔡婷 牛克甲

政府投資工程質量監督機制的改革探索

孫婷 蔡婷 牛克甲

隨著社會的發展，我國市政公用設施建設進入快速增長期。在市場經濟環境下，政府投資工程由于自身特點，現有監督管理機制的各種矛盾已凸顯，工程質量監督工作面臨前所未有的壓力和挑戰。故政府投資工程的質量監督模式急需進行新一輪改革，以適應建設工程的發展和法治進程的需求。

我國工程質量監督制度建立三十多年來，為保障工程質量安全與質量發展起到了極其重要的作用。政府投資項目由于主要涉及公用基礎設施建設，密切關系到人民群眾切身利益，面對質量監督機制在政府投資工程中存在的各種矛盾，只有努力進行探索和改革，完善質量監督機制，才能保證政府投資工程的質量，維護國家和人民的利益。

一、政府投資工程質量監督機制中存在的主要問題

1.現有建筑業的法律、法規不完善

我國《建筑法》中建筑活動的定義為“各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動”。顯然《建筑法》的“建筑”不是廣義的建筑，而是狹義的“房屋建筑”。因此現行的《建筑法》更偏向于塊狀布局的房建工程，對政府投資市政基礎設施工程就有許多的不適合或未限定，例如道路、橋梁、軌道交通等工程為線狀布局，其規劃和影響范圍大，設計周期長，多數市政工程實際是“違規”或未按正規程序進行的建設，法律法規沒有起到指導、約束作用。縱然有諸如《建筑法》、《招標投標法》、《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》等法律法規，但往往因規定得不盡一致，具體實施細則和管理規定缺乏統一性，而不利于規范管理。《招投標法》等法律法規對出現低價中標、后期的超規模和增加的造價、投資、超預算等問題也缺乏詳細條款控制。

2.質量監督機構行政處罰權的缺失，造成監督執法力度不夠

建設部印發的《關于建設工程質量監督機構深化改革的指導意見》中明確指出建設工程質量監督機構是受政府建設行政主管部門委托，依法對建設工程質量進行強制性監督，并對委托部門負責。建設工程的法律法規對工程質量監督機構的定位，明確了其行政執法的作用。但因委托執法只具有形式上監督功能的執法權，沒有行政處罰權，導致在執法時容易受到委托部門干涉，執法效力嚴重削弱，也就削弱了法律法規的權威性。建設工程屢屢出現質量問題正是因為質量監督管理存在很大的局限性，而違規違法的成本太低。

3.市場規范化管理方面存在缺陷，基本建設程序難以規范

因政府投資工程有較強的行政色彩，部分重大工程會被列為當地政府的年度重點工作目標與任務，成為“亮點工程”或“獻禮工程”。重大工程從質量監督注冊至竣工驗收的整個質量監督過程 ,監督機構容易受到“長官意志”或工期要求等諸多的影響, 導致建設過程不能嚴格按照基本建設程序執行。例如在未取得施工許可證、施工圖審查合格書，未成功辦理質量監督注冊的情況下，工程開始施工，政府建設行政主管部門還以行政手段要求質量監督機構提前介入質量監督 。

4.法定的市場主體質量責任與政府監管責任存在錯位傾向

《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》（住房和城鄉建設部令第5號）中明確指出工程質量監督工作以“抽查、執法”為主，依法監督，即不能缺位，也不能越位，著重培育市場主體的質量責任意識。但現實中相當一部分事故發生后不是嚴肅追究建設、施工、監理單位等市場主體的質量責任，而是重點追究質量監管機構的責任，顛倒了市場經濟活動中產品的制造者以產品直接負責的規律，導致質量監督機構容易進行越位、錯位監管，有悖于“工程竣工驗收備案制”法制化管理的初衷，危害工程建設良性發展和市場經濟的法治進程。

二、我國政府投資工程質量監督機制改革建議

根據政府投資工程的特點，結合前文對我國政府投資工程質量監督機制中存在的主要問題的分析，提出以下幾點建議。

1.完善政府投資工程質量監督管理法制體系

從前文分析發現，建筑業當前的法律法規對政府投資工程存在諸多的不適應，針對政府投資工程亟需出臺一部《政府投資工程管理法》以及相應的實施細則，站在國家法律的高度對政府投資工程建設活動的各項細則進行明確規定，對工程的投資、建設、管理以及各方主體的職責與權力進行合理劃分, 完善招投標、設計文件審查、施工許可等制度，并對工程的資金來源、使用管理、監督等作出詳細規定。還需對工程質量的監督管理進行明確規定，例如工程的質量監督注冊、日常監督抽查、質量控制、工程竣工驗收、如何對對違反質量法規者進行處理以及質量仲裁等。工程全壽命周期內的建設活動，都應有相應法律、法規和強制性建設工程技術標準可遵循。

2.提升監督機構的執法地位

現有的質量監督機構只具備監督執法權，在行使執法權時缺乏執法力度和效應，需要賦予一定的行政處罰權，才能促使工程建設各方主體在進行建設活動時自覺承擔相應的法律責任，從而不斷提高整體的質量監督管理質量。同時也需權責分明，賦予相應權利后，監督員在授權范圍內獨立監督，對工程質量終身負責。監督責任落實到個人，對于預防腐敗，提升監督執法的公平、公正性也有益。為了加強質量監督機構的執法水平，需通過嚴格篩選和審查，選拔出優秀的一線質量監督人員，建立一支技術過硬，執法公正的監督隊伍。

3.加快市政公用事業改革

前文提到質量監督機構由于是委托執法，無行政處罰權且執法時容易受到委托部門干涉 ,導致質量監督不到位,無法保證工程質量。形成這種局面 ,主要原因是因為市場監管機制不健全, 市場管理和質量監督管理程序就難以落實, 這種對工程質量監督執法行政干涉的最終結果是犧牲工程質量。市政公用事業改革 ,就是要改變這種情況 , 轉變政府直接經營管理市政公用事業的模式 。建管分清 、職能分清 、職責分清 ,質量監督機構認真貫徹《建設工程質量管理條例》, 嚴格按照基本建設程序來依法監督 , 切實做到“執法必嚴”、“違法必究” 。

4.加強政府投資工程的“全方位”監管

“全方位”的監管是指質量監督機構強制性地對政府投資工程的參建各方在項目建設全過程中，實施全面監督。質量監督機構進行全面全過程的工程質量事前預控、事中控制和事后糾偏控制的質量管理思想。全過程指從項目招投標、施工圖紙設計、施工過程中、工程竣工驗收等環節的監管，有的項目甚至還包含使用過程的全壽命周期監管。全方位監管的對象不僅包含項目的建設、勘察、施工、設計、監理等各方參建單位的施工質量行為，還涵蓋施工活動中的市場行為，質量監管部門通過監督管理促使工程各方責任主體提高工程質量責任意識，履行法定的市場主體質量責任，并督促各方責任主體必須履行法律法規規定的各項質量責任和義務，以此避免質量監督機構在監管過程中出現越位、錯位監管。

三、結語

解決當前質量監督中出現的諸多問題，創新政府投資工程質量監督機制是必要的。只有進一步完善質量監管相關的法律法規，加強政府監督管理組織體系建設，全面落實工程建設各方責任主體的質量責任，提高工程質量監督的權威性 、科學性、公正性 、服務性，才能為我國經濟建設及社會建設保駕護航。

住房城鄉建設部科學項目“市政工程質量監督機制創新研究及互聯網的運用”(2016-R3-019)

武漢市市政工程質量監督站)