為發展農村新型集體經濟提供法制保障

■孫 雷

為發展農村新型集體經濟提供法制保障

■孫 雷

2017年11月23日，上海市第十四屆人大常委會第四十一次會議通過了《上海市農村集體資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》），這是2016年《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》發布后全國首部地方性法規，為農村新型集體經濟發展提供了法制保障。

制定《上海市農村集體資產監督管理條例》，首先是貫徹中央精神和實施國家有關法律法規的需要。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確：農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要形式。要抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等對農村集體經濟屬性、資產范圍、合法權益等作出過相關規定。制定地方性條例，是對國家法律法規內容的具體實施。其次是維護農村集體經濟組織和成員合法權益的需要。農村集體經濟為農業發展、農村穩定、農民增收作出了歷史性的貢獻。但是，由于缺乏專門法律法規的保障，農村集體經濟一定程度上存在著產權不清、能力不強、監督不力的問題，管理缺乏透明度和多種形式的資產流失現象時有發生。加強對農村集體資產監督和管理，防止內部少數人控制和外部資本侵占，就能從根本上維護農村集體經濟組織和成員的合法權益。再次是促進農村集體經濟規范健康可持續發展的需要。農村集體經濟是黨在農村基層政權的主要基石，是創新農村社會治理的物質基礎。通過地方立法，鞏固和發展農村集體產權制度改革的成果，增強新型農村集體經濟發展的內生動力，就能促進農村集體資產保值增值，促進農民持續增收。

制定《上海市農村集體資產監督管理條例》，根本目的是為農村新型集體經濟發展創造良好的法治環境。農村集體經濟始于上世紀50年代中期高級農業生產合作社的建立。1956年6月30日全國人大一屆三次會議通過并頒布的《高級農業生產合作社示范章程》，規定社員私有的生產資料轉為合作社集體所有。1961年6月15日，中央頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》（簡稱60條），明確了“三級所有、隊為基礎”的農村集體所有制性質。盡管現有的農村組織體制，已由村民小組、村民委員會、鄉鎮人民政府替代了原有的生產隊、生產大隊、人民公社，但是經濟組織和核算體制并未發生根本性變化。進入上世紀90年代后，上海探索了農村集體經濟產權制度改革。2012年后，上海全面開展了農村集體產權制度改革。截至今年6月底，已累計完成改革任務的有1624個村，占村總數的96.8%；完成鎮級集體產權制度改革任務的有49個鎮，占總鎮數的40.2%。

改革后的鄉鎮和村農村集體經濟已經基本具備了農村新型集體經濟的基本特征：

一是新的組織形式。這次《條例》明確：鄉鎮農村集體經濟組織可以登記為農村經濟聯合社，村、組農村集體經濟組織可以登記為農村經濟合作社。農村經濟聯合社和農村經濟合作社（以下統稱經濟合作社）經區農業主管部門登記并發放證書后依法取得法人資格。經濟合作社的組織機構由成員大會、理事會、監事會組成，實行一人一票制。經濟合作社應當制訂章程。成員大會或成員代表會議是經濟合作社的權力機構，決定經濟合作社經營管理的相關事務。

二是新的成員身份。這次《條例》明確：自農村高級農業生產合作社成立以來，在鄉鎮、村、組集體生產生活的人員，經農村集體經濟組織民主程序確認，成為該集體經濟組織成員。農村集體經濟組織成員對農村集體資產的經營管理依法享有知情權、表決權、收益權、監督權等權利。成員享有的份額，應當以戶為單位記載。從而解決了農村集體資產誰有份誰沒份的根本問題，實現了產權清晰、確權到戶的改革目標。

三是新的運行機制。這次《條例》明確：成員大會或者成員代表會議每年至少召開一次，由理事會召開、理事長主持。理事會是經濟合作社的管理機構，履行經濟合作社的管理職能。監事會是經濟合作社的監督機構，對理事、主要管理人員履行職務的行為進行監督。經濟合作社應當建立和完善農村集體資產經營管理、責任考核和風險控制等制度，定期開展清產核資，建立完善財務管理制度，搞好收益分配。

四是新的監督體制。這次《條例》明確：經濟合作社在加強內部自身監督的同時，還必須接受來自成員的民主監督經濟合作社成員有權了解本社經營管理情況，合作社應當及時予以答復并予以解釋。區和鄉鎮人民代表大會應當建立健全農村集體資產監督制度，加強對相關法律法規實施情況的檢查。經濟合作社還應接受農村經營管理機構對其經營管理活動的監督指導和財務情況的審計。

五是新的發展動力。這次《條例》明確：本市各級政府應當建立完善財政引導多元投入的集體經濟發展扶持機制，加大對農村公共服務的財政投入，支持農村集體經濟發展。農村經營性資產可以由經濟合作社直接經營，也可以采取發包、租賃、合資、合作方式經營。農村集體資產應當在規定的場所內公開進行交易。出租農村集體資產應以公開、公正方式擇優選擇承租人。

貫徹《條例》要處理好若干關系：

一要處理好組織和成員關系。既要增強經濟合作社的組織活力，又要規范經濟合作社的行為；既要增強成員的主體意識，又要防止干預經營管理團隊自主行為；既要堅持經濟合作社一人一票的原則，又要調動與發揮經營管理團隊的積極性，區分重大事項與一般事務，形成適應市場經濟需要的經營模式。

二要處理好自主經營與監督管理的關系。經濟合作社作為特別法人，擁有自主經營權，但絕對不能出現讓少數人控制占有的情況，必須建立健全內部與外部的監督機制，依法規范經濟合作社的經營管理行為。但是，外部監督絕不是包辦代替，防止越俎代庖和束縛手腳。

三要處理好一般與特例的關系。把新型農村集體經濟組織運營管理成熟的經驗，即實踐證明是有效的做法上升為法規，作為一般性規定，體現法規的嚴肅性和強制性。同時，針對不同經濟合作社與不同地區條件產生的不同情況，允許作出一些特殊安排，可以在經濟合作社的章程中予以規范。□

（作者系上海市人大農業與農村委主任委員）