持之以恒“釘釘子” 小步不停“微創新”

黃輝

連續七年開展食品安全法律法規執法檢查的回顧思考

一屆接著一屆干，一張藍圖繪到底。市人大常委會自2011年以來，始終認真貫徹黨中央和市委關于做好食品安全工作的一系列指示要求，以保障市民群眾“舌尖上的安全”為己任，連續七年把食品安全法律法規執法檢查作為年度重點監督工作，審議執法檢查報告，有時還與專題詢問相結合，充分體現了持之以恒的“釘釘子”精神。同時，堅持小步不停“微創新”，著力改進執法檢查方式，廣泛認真聽取民意反映，執法檢查報告提出有針對性的意見和建議，督促政府部門認真研究處理審議意見，表明人大督促和支持政府依法履職、不斷提高食品安全監管水平的鮮明態度。七年的實踐證明，這種“執法檢查-政府整改-跟蹤檢查-次年再執法檢查”的新模式，久久為功，攻堅克難，有力促進了人大與政府間良性互動，有力提高了監督工作實效。

創新“定重點”原則

執法檢查能否有效，關鍵是要圍繞大局，抓住老百姓反映強烈的重點和難點問題，有針對地開展監督。

一是突出延續性。檢查評估上一年常委會對執法檢查的審議意見以及市政府整改措施，選擇重點列入當年檢查重點范圍。例如，2012年的檢查重點包括2011年檢查涉及的建立健全食品安全監管體制機制、食品生產加工小作坊和食品攤販的監管、建立健全食品安全社會監督機制情況等。

二是體現代表意愿。在2014年市十四屆人大二次會議召開的“完善監督管理制度、健全監管體制、保障食品安全”專題審議上，代表們提出的加強城鄉結合部無證無照攤販管理、加強對超市等重點領域食品安全的監管、推進食品安全追溯體系建議等意見和建議，被列為當年檢查重點。

三是反映食品安全熱點問題。緊盯熱點、廣開言路。2011年通過“市人大常委會食品安全執法檢查熱線”、短信平臺、專題網頁、網絡郵箱等收集市民意見，并把市民集中提供的線索作為制定每次檢查方案的重要依據，開展的31次小組檢查活動中，就有9次是參考市民提供的線索組織開展的。2013年和2015年執法檢查把群眾和媒體普遍關注的嬰幼兒奶粉質量安全管理、肉類食品監管、保健食品監管問題等作為重點內容。近年來，高度關注并有力助推了無證無照食品生產經營、網絡食品經營新業態、“地溝油”等食品安全突出問題的治理。

創新“曉實情”途徑

執法檢查堅持明查暗訪相結合又以暗訪為主，不搞形式主義，不作表面文章，深入實際、深入基層、深入群眾，聽實話、知實情、查實際、辦實事。

如2014年和今年的暗訪活動，執法檢查組出發前由參加活動的代表從生產經營企業名單中隨機抽取，按照群眾關注度高、易變質易腐敗等原則臨時商定對象進行暗訪，有關專門委員會領導、政府陪同人員事先均不知情。執法檢查組還在早間經營高峰時段隨機選取部分路段暗訪小餐飲店、小食品店，了解無證無照食品生產經營活動監管工作。

2013年，專門委員會不開座談會聽匯報而是采用個別訪談的方法，單獨聽取部分分管副區長的意見建議。被訪談對象能夠直言面臨的困難，暢談思考和建議，提出了高度重視基層監管網絡建設、盡快建立監管信息平臺、探索采用“黑名單”曝光等高質量的建議，被執法檢查報告采納。

執法檢查貶差不忘褒優，對一些“明星企業”進行檢查，將執法檢查與樹食品安全明星單位和放心品牌相結合。通過執法檢查，向社會宣傳了一批質量過硬的品牌食品生產經營企業和產品，提振了市民的消費信心。

創新“聚合力”方法

按照監督法有關規定，市人大注重集聚多方力量參與到執法檢查中，從而形成合力，強化監督。

一是領導合力。特別是2017年，執法檢查實行檢查對象、檢查流程、檢查范圍“全過程、全鏈條、全覆蓋”，由市人大常委會主任任組長、分管副主任任副組長，駐會常委會副主任全部參與，各帶一路進行檢查。

二是橫向合力。牽頭專門委員會與其他專門委員會開展合作，共同開展執法檢查。2014年，市人大教科文衛委聯手農業與農村委同步開展食品安全法律法規、農產品質量安全法執法檢查。按照“一個主題、兩個側重、有分有合”的要求分別組織、共同參與，起到了“1+1>2”的效果。

三是縱向合力。歷年的執法檢查全面了解中心城區、城郊結合區、遠郊區的不同需求，整體把握，有分有合，市區聯動。2012年，市人大委托各區縣人大常委會重點就食品攤販管理問題開展檢查或調研活動，全面反映全市食品攤販管理的作法、成績與不足。今年更是實現了16個區開展執法檢查全覆蓋。

四是代表合力。重視發揮市、區人大代表在執法檢查中的作用。2012年，在執法檢查組之外專門成立了由8位市人大代表組成的調研小組，與執法檢查組同步開展自主式平行調研，形成的調研報告作為執法檢查報告附件提交審議。2014年，市人大代表多次深入農副產品批發市場、大賣場、標準化菜場開展暗訪。將執法檢查與市人大代表專業小組建設有機結合，代表專業小組成員全程深度參與執法檢查，自主選題、平行作業，有力配合促進了執法檢查質量。市人大專門委員會制定了代表專業小組建設管理辦法，規范活動內容和方式，提高履職專業化能力，多年來培育催生了一批精熟食品安全領域的“專家代表” “民生代表”。

創新“借外腦”方式

善借“外腦”，利用相關專業機構和專家的各種成果為我所用，對強化監督效果起到事半功倍作用。

一是善用統計數據。執法檢查組多次運用國家統計局上海調查總隊關于市民對食品安全知識知曉度的統計數據，就進一步加強食品安全宣傳報道和知識普及等提出建議，幫助消費者提高自我保護能力，引導全社會理性看待食品安全問題。

二是發揮行業協會作用。2012年，執法檢查組吸納市餐飲烹飪行業協會的意見，就政府監管部門對餐廚垃圾處理、餐廚廢棄油脂處置、油水分離器安裝加強監管等提出建議。2015年，召開食品行業協會座談會，促進作用發揮。

三是用好專家資源。執法檢查組每年邀請專門從事食品生產經營或食品安全監管工作的代表全程參與活動。例如，請良友集團數名負責同志先后參與執法檢查，其中一名以市人大代表的身份擔任小組長，對糧油安全領域進行深入檢查。

四是結合輿論監督。每次開展執法檢查，都通知主流媒體單位參加，迅速報道，專題審議時進行電臺、網絡直播，將人大監督與輿論監督良性結合，顯著提高了食品安全及執法檢查的社會知曉度、關注度。

創新“督整改”策略

有監督有建議有整改有回音，努力形成監督“閉環”。

一是持續跟蹤抓整改。在食品安全法律法規執法檢查中，逐步改變以往對政府關于執法檢查指出問題的回復意見只作書面審查的做法，而是赴相關區、企業開展跟蹤檢查，殺“回馬槍”，了解審議意見和落實情況。2012年執法檢查報告審議后，市人大有關委員會專門就食品生產加工小作坊監管等執法檢查重點內容，赴某區進行調研，聽取相關政府部門及區政府的情況匯報。除了法律規定的跟蹤檢查外，市人大還采用了其他形式督促政府部門整改。如2014年，開展“完善監督管理制度、健全監管體制、保障食品安全”專題審議，要求市政府和有關部門就專題審議上代表們提出的5個方面11類建議，提交整改落實情況的書面報告。

二是與地方立法有效銜接。市人大嚴格依法開展執法檢查，促進立法，通過執法檢查找準問題，提高修法針對性。在總結吸收歷次執法檢查和政府監管工作成果的基礎上，2017年1月，市十四屆人大五次會議高票通過了“史上最嚴”的《上海市食品安全條例》，還督促推動政府及時制訂《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法（試行）》等17項與《上海市食品安全條例》配套的制度，切實體現了執法檢查與立法工作雙輪驅動、相互促進。