煙臺市城市地下管線規劃管理的問題分析與對策研究

郭強　劉洪春

【摘 要】本文闡述了煙臺市城市地下管線規劃管理的現狀，分析了目前規劃管理過程中存在的主要問題，并針對每項問題提出了解決對策，以完善城市地下管線的規劃管理。

【關鍵詞】地下管線；規劃管理；問題；建議

0 引言

城市地下管線可分為給水、排水、燃氣、熱力、電信、電力、工業七大類管線，每一大類管線又因傳輸的物質不同或其功能的差異劃分為不同小類。這些管線擔負著城市信息傳遞、能源輸送、排澇減災、廢物排棄等功能，是城市賴以生存和發展的物質基礎，是城市基礎設施的重要組成部分，也是發揮城市功能、確保社會經濟健康、協調和可持續發展的重要基礎和保障。隨著城市化進程的加速，城市地下管線建設發展也非常迅猛，但隨之而來的地下管線管理方面的問題也越來越多。

1 煙臺市城市地下管線現狀及規劃管理情況

1.1 煙臺市城市地下管線現狀

2009年，為了掌握現勢、準確和完整的地下管線信息，弄清各類管線在地下空間的分布及其公共屬性，全面提高城市地下空間的規劃和管理水平，煙臺市政府下發專門通知開展了市區地下管線普查工作。市規劃局按照市政府的部署，創新思路，精心組織，統籌安排，嚴把質量，自2009年7月起至2014年8月，歷時5年，全面完成了市區地下管線普查工作，共探測各類地下管線18000余公里，查清了市區建成區內各類管線的分布情況并利用SKYLINE平臺建立了三維管線信息管理系統。其中，開發區于2011年至2012年單獨組織開展了轄區內的管線普查工作，探測管線5000余公里。這次普查工作，大大改善了以往皮尺測量等誤差較大的弊端，有效提高審批的精確度和科學性。

1.2 煙臺市城市地下管線規劃管理情況

2011年，煙臺市政府為加強市區地下管線工程的規劃管理，合理開發利用城市地下空間資源，保障地下管線有序合理建設和安全運行，專門制定了《煙臺市市區地下管線規劃建設管理辦法》。市城鄉規劃主管部門負責市區地下管線的規劃管理和綜合協調，審批各類地下管線工程規劃手續。市住房城鄉建設、城管、公安等部門按照各自職責做好相關管理工作。地下管線產權單位和由政府投資建設的地下管線管理使用單位，具體負責地下管線的日常管理和維護工作。然而，由于多方面實際條件的制約，地下管線規劃建設管理辦法一直為得到有效的貫徹與實施。

2 煙臺市城市地下管線規劃管理存在的主要問題

2.1 規劃編制滯后，規劃審批難度大

國務院辦公廳發布了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號），要求規劃引領，統籌建設，堅持先地下、后地上，先規劃、后建設，科學編制城市地下管線等規劃。但是在實際運行中，城市地下管線規劃編制工作明顯滯后于城市發展，地下管線綜合規劃和地下空間開發利用規劃編制工作剛剛開始，各類管線的專項規劃編制時間過于久遠，有些甚至沒有相應規劃。現有規劃體系對管線工程的實際指導意義不大，很多工程都是參考管線普查數據，憑經驗進行審批，問題和隱患在所難免。

2.2 地下管線權屬單位各自為政，規劃管理難度大

城市地下管線管理過程中涉及到規劃、建設、城管、市政等多個部門，各部門職責不清，銜接不暢，缺乏統一的協調管理機制。各管線權屬單位中只有燃氣公司、電業部門、市自來水公司等少數部門按程序報批管線路由，辦理規劃審批手續，而其余單位私自敷設的情況普遍存在。致使無視規定擅自開工、夜間作業逃避檢查現象大量存在，增加了規劃執法檢查和批后監督管理的難度。

2.3 地下管線審批管理脫節，信息更新難度大

煙臺市地下管線普查工作，查清了市區主干路上管線的分布情況，建立了管線管理信息系統，也下發了一些管線信息更新的通知要求，但在實際工作中，部分建設單位仍不能按規定進行竣工驗收和報送竣工資料。新、改建道路及管線工程，尤其是重點項目，因工期緊任務重，不辦理規劃審批手續、擅自開工建設，或已辦理相關手續，但在施工過程中不經規劃部門批準臨時改變管線走向等現象仍普遍存在，致使地下管網數據無法有效更新，其可利用度逐年降低。

2.4 地下管網建設重建輕管，安全運維難度大

隨著城市道路的拓寬，由于管線改造不能及時跟進，致使本來位于人行道下的管線移位至車行道下，改擴及維護困難重重；類似情況迫使各類管線在路口處交叉嚴重，有空就埋、能頂就頂，各類的管線違規穿插在一個檢修井內，增加了維護難度，更衍生出大量安全隱患。另外，管網普查過程中發現，市區排水管網淤塞嚴重，如能及時疏浚，雨季時大片區域的積水內澇現象將得到有效緩解。

3 煙臺市城市地下管線建設管理的建議

針對上述的這些問題，就如何科學合理的進行管線規劃建設管理，提出以下幾點建議：

3.1 進一步健全規劃體系，強化審批程序

按照煙臺市城市總體規劃、各區分區規劃以及各個區片控制性詳細規劃的要求，盡快編制完成管線綜合規劃和專項規劃，確保地下管線科學布局、合理預埋，滿足當前及未來城市的發展需求。同時，相關部門應針對實際情況，出臺政策法規，對未經規劃審批擅自施工、規避檢查、不經驗收許可私自投入運營的管線建設和權屬單位加大查處和處罰力度。

3.2 創新管線管理機制，加大違章建設查處力度

成立專門的地下管線管理部門，統籌管線工程建設，協調各管線權屬單位，與城市道路建設同步實施；根據管線工程的全生命周期，明確管線工程建設牽頭部門，建立各部門會商機制， 定期召開管線工程通報例會，共同研究加強地下管線建設管理的政策措施，協調管線工程施工建設的同時，通報管線變更信息并收集反饋意見；定期對管線權屬單位和建設單位進行法規制度學習，使之深刻意識到“依規行之避則，違規行之種禍”。執法部門要嚴格按照法規規定，對未經規劃審批擅自施工、規避檢查、不經驗收許可私自投入運營等現象和行為加大查處和處罰力度。

3.3 規范報建審批程序，確保管線信息動態更新

不管管線工程的主管單位是誰，都應在管線工程施工前到城鄉規劃主管部門報批，并主動配合施工過程中的監督檢查；對通過審批的管線工程要進行專項檢查和不定期抽查，跟蹤監測管線位置、管頂（底）標高、管線埋深以及管徑大小等相關信息，確保地下管線嚴格按照規劃審批實施； 要探索建立管線檔案預驗收制度，組織專門技術力量進行管線工程覆土前驗收，并及時收集匯總竣工資料同步更新管線信息，為城市規劃科學決策提供保障。

3.4 轉變管線建設管理思路，加強隱患事故排查

轉變管線建設管理“重地上、輕地下”的陳舊觀念，根據國務院文件要求，堅持先地下、后地上，先規劃、后建設的原則，科學編制城市地下管線規劃。在道路拓寬的同時，加強城市地下管線維修、養護和改造，提高管理水平，加強隱患事故排查工作，及時發現、消除事故隱患，切實保障地下管線安全運行。

4 結語

城市地下管線建設管理是一項系統工程，需要多部門的協調合作，需要政府和社會各界的聯合推動。本文結合煙臺市城市地下管線規劃管理過程中發現的問題，從建立機制體制、規范管理程序、轉變管理思路等幾個方面提出意見建議，為城市管線規劃、建設和管理提供理論依據，為城市管線優化設計提供科學決策支撐。

【參考文獻】

[1]郝建忠，江貽芳，賈志英.城市地下管線信息化建設的必要性及其主要任務[J].測繪通報，2008（6）14-16.

[2]劉娜，艾哲.淺析城市地下管線的規劃管理.中國城市規劃信息化年會論文集，2014（8）240-245.