以倫敦為鑒：大城市控制規(guī)模為什么失敗？

傅蔚岡

“伊麗莎白一世陛下命令，禁止或不允許任何人……在離倫敦城門3英里內的任何地方建造住房和公寓……沒有任何一屆的議院允許在這些地區(qū)建設生活區(qū)。”

16世紀80年代，英王伊麗莎白一世發(fā)布了一項影響倫敦發(fā)展的命令，該命令禁止任何人在離倫敦城門3英里內的任何地方建造住房和公寓。命令原文是這樣的：“伊麗莎白一世陛下命令，禁止或不允許任何人……在離倫敦城門3英里內的任何地方建造住房和公寓……沒有任何一屆的議院允許在這些地區(qū)建設生活區(qū)。”

這是英國著名規(guī)劃師阿伯克龍比在1945年為大倫敦制定遠景規(guī)劃時提到的一個細節(jié)。據(jù)說，這是倫敦歷史上第一次控制城市規(guī)模。幾年后，這一禁令又把控制范圍拓展至離倫敦城7英里至10英里地區(qū)，并在斯圖亞特王朝及克倫威爾共和國時期得到延續(xù)。為什么要控制建筑？無非是當局覺得當時的倫敦城人太多了，人在城市總要住在房屋里，控制了建筑物，人自然不會增加。

有意思的是，倫敦的城市規(guī)模并未得到控制。相反，隨著工業(yè)革命的發(fā)生，倫敦的人口在19世紀至20世紀初迅速增長。維基百科的數(shù)據(jù)顯示：在19世紀末和20世紀初，倫敦是世界上人口最多的城市，1939年第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，倫敦的人口總數(shù)為861萬5245人。

控制城市規(guī)模并未有效，卻產生了其他后果：由于供給減少而導致的房價高漲，很多人不得不居住在大量低劣建筑中。然而倫敦的各種優(yōu)勢還是使人口源源涌入。但政府禁止提供新增住房，他們該住哪里？一些人很快發(fā)現(xiàn)了商機：在禁止區(qū)域內建造臨時住房。這些住房是違法的，隨時有被政府拆遷的危險，商家為了減少損失多使用劣質材料，但仍因人多房少而價格高漲。房主的房租收益足以彌補房屋被拆除和罰款的風險。

規(guī)劃師阿伯龍比在其專著《大倫敦規(guī)劃》中寫道：“當克倫威爾和國王們看到房主們寧愿接受罰金，也不愿建筑物被拆除時，這一法規(guī)最終變?yōu)闊o效，控制城市擴張的一切嘗試都付諸東流。”

有意思的是，盡管阿伯龍比自己對這些控制城市規(guī)模的舉措不以為然，但是他在《大倫敦規(guī)劃》中，采取了類似的做法。具體來說，是從城市內環(huán)疏散人口，并嚴格控制新增住宅用地和工業(yè)用地；郊區(qū)環(huán)也將不再新增人口，所有從內環(huán)疏散的人口進入倫敦周邊的鄉(xiāng)村環(huán)，在這一個地區(qū)規(guī)劃8個衛(wèi)星城，共規(guī)劃安置50萬人口。

阿伯龍比的規(guī)劃確實使得倫敦人口大規(guī)模減少。2011年人口普查時，倫敦市區(qū)常住人口為817萬3941人，包括大倫敦邊界外的市區(qū)，則共計為978萬7426人，整個倫敦大都會區(qū)的人口約在1200萬至1400萬人之間。

當然，倫敦市區(qū)人口的減少還與二戰(zhàn)后的郊區(qū)化有關。但最大的原因還是倫敦市區(qū)控制住宅供應的舉措，使得市區(qū)內的房價持續(xù)上漲，很多人不得不走向郊區(qū)。目前倫敦已經成為世界上房價最為昂貴的城市之一。

據(jù)2016年英國《獨立報》的報道，房產顧問公司 Savills在針對倫敦周邊 314 個車站附近的不動產價格調查后結果發(fā)現(xiàn)，平均乘車通勤時間每縮短 1 分鐘，居住地的房價就增加逾 3048 英鎊。倫敦市中心當時的年平均房價為60.6萬英鎊，相比之下，距市中心通勤時間在半個小時內的地區(qū)房價，平均為 45.8 萬英鎊。若通勤時間拉長至 60 到 69 分鐘區(qū)間，當?shù)氐钠骄績r則降至 33.7 萬英鎊。因此，盡管更多的人離開了倫敦中心城區(qū)，但是由于更多的就業(yè)機會還是留在市中心，因此實際結果是大家不得不花費更多的時間在通勤上。

之所以花費這么多篇幅來講述倫敦的規(guī)劃史，無非是想說明一個道理，城市的主政者在對城市進行規(guī)劃時，不要與市場為敵，否則就會招致市場的懲罰。當伊麗莎白一世禁止在倫敦城墻周圍3英里內建房時，那些到倫敦謀生的人就不得蝸居在由劣質材料搭建的臨時建筑里；當倫敦內環(huán)嚴控人口時，那些從這個區(qū)域搬離出去的人就不得不承擔更多的通勤時間，那些想離工作地更近的人不得不承擔更高的房價。但是，沒人選擇離開。