江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新研究

文/朱國軍 張宏遠

江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新研究

文/朱國軍 張宏遠

一、前言

深入貫徹習近平總書記對江蘇工作明確要求，主動融入“一帶一路”倡議，完善沿海地區(qū)基礎設施的同時，要進一步加快海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強海洋環(huán)境保護，擴大對內(nèi)對外開放，使沿海地區(qū)成為江蘇經(jīng)濟發(fā)展新的增長極。在這一過程中，要積極謀劃和推進現(xiàn)代海洋經(jīng)濟發(fā)展，挖掘內(nèi)涵，創(chuàng)新思路，找準切入點，加強江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新。目前，海洋管理體制正經(jīng)歷著由過去的行業(yè)管理到行業(yè)管理加海洋環(huán)境復合管理再到海洋綜合管理的進程中。比較和借鑒國外發(fā)達國家政府、國內(nèi)兄弟省份海洋管理體制機制改革的成功經(jīng)驗和歷史教訓，順應江蘇行政管理體制改革的要求，以創(chuàng)新經(jīng)濟學、系統(tǒng)學、管理學等理論為基礎，開展多學科交叉研究，注重實證分析與規(guī)范分析相結合，把規(guī)范的制度分析與實際的制度運行相結合，系統(tǒng)性思維與模塊化思維結合起來，通過問題導向，協(xié)調(diào)跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的利益，探索建立多部門協(xié)同、公眾參與、政府具體管理的海洋綜合管理體制。

二、江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新的現(xiàn)狀分析

（一）基本情況及主要特點

1.國外海洋管理體制機制創(chuàng)新情況及主要特點

美國、日本、俄羅斯和巴西等國的海洋管理工作采用高層協(xié)調(diào)和部門分工相結合的模式，建立海洋綜合管理工作機構和高層次的海洋工作協(xié)調(diào)機制。建立的海洋綜合協(xié)調(diào)機制，包括其組織構成和職責等，分別針對不同地域和歷史時期出現(xiàn)的問題而設置，經(jīng)過改革與完善，分別取得了一定成效。

2.國內(nèi)海洋管理體制機制創(chuàng)新情況及主要特點

目前國內(nèi)學術界對海洋經(jīng)濟管理體制研究主要涉及海洋經(jīng)濟管理體制的類型、海洋經(jīng)濟管理體制發(fā)展歷程及現(xiàn)狀研究、深化改革海洋經(jīng)濟管理體制的路徑措施研究。現(xiàn)行海洋管理體制是綜合管理與行業(yè)管理相結合的復合管理體制，即通常所說的“條塊分割”的管理體制。關于我國海洋管理體制改革，目前我國學術界提出了三種模式，即：成立國家海洋政策委員會；按照現(xiàn)有大部門體制改革思路和制度框架，成立國家海洋部；將國家海洋局劃為國務院直屬機構，各有利弊。

3.江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新情況及主要特點

江蘇持續(xù)加強海洋強省建設，海洋綜合管理水平不斷提高，創(chuàng)建全國海洋經(jīng)濟示范區(qū)、海洋科技人才集聚區(qū)、海洋生態(tài)宜居區(qū)和海洋綜合管理體制機制先行區(qū)，海洋強省建設初見成效。未來需要樹立現(xiàn)代海洋理念，優(yōu)化海洋經(jīng)濟空間布局，構建現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系，建設海洋創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，完善海洋相關體制機制創(chuàng)新，推進江蘇現(xiàn)代海洋經(jīng)濟發(fā)展。

4.江蘇沿海三市海洋管理體制機制創(chuàng)新情況及主要特點

連云港市成立海域使用權交易中心，建設國家級海域無人機基地，建成市縣鄉(xiāng)三級聯(lián)動的海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測網(wǎng)絡，全面提升海洋綜合管理水平。南通市建立了配置陸海資源要素、陸海產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和轉型升級、江海聯(lián)動特色發(fā)展和跨江融合發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、社會建設促進基本公共服務均等化、陸海生態(tài)環(huán)境保護的“六大體制機制”。鹽城市通過積極探索海域物權制度創(chuàng)新、開展海域資源市場化配置創(chuàng)新、實施海域資源差別化配置等方式強化市場導向，建立起海域保值增值體系。

（二）存在問題與原因分析

江蘇海洋經(jīng)濟雖然發(fā)展較快，但也存在總量不大、產(chǎn)業(yè)結構不優(yōu)、產(chǎn)業(yè)核心技術不強、資源環(huán)境約束增大、經(jīng)濟配套管理有待完善等問題。江蘇省海洋管理體制尚無法適應海洋事業(yè)發(fā)展的實際需要，這些問題突出表現(xiàn)為：海洋管理體制機制制約著海洋經(jīng)濟及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、海洋資源管理體制亟待健全完善、海洋環(huán)境保護管理體制亟待健全完善、海洋執(zhí)法管理體制亟待健全完善、海洋產(chǎn)業(yè)引領帶動作用不強。因此，開展江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新勢在必行。

三、江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新的發(fā)展思路

（一）戰(zhàn)略定位和總體思路

現(xiàn)代海洋經(jīng)濟將成為“十三五”乃至未來若干年江蘇經(jīng)濟最重要的增長極，繼續(xù)扎實推進江蘇海洋經(jīng)濟轉型升級，以改革開放為動力，打造創(chuàng)新引領、富有活力的全國海洋先進制造業(yè)基地、海洋科技創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化高地、海洋產(chǎn)業(yè)開放合作示范區(qū)和海洋經(jīng)濟綠色發(fā)展先行區(qū)，加強體制機制創(chuàng)新，需要破除職能分割、部門分割和區(qū)域分割的問題，拓展藍色經(jīng)濟空間，實現(xiàn)江蘇省海洋整體利益的善治和海洋資源的可持續(xù)利用，建成海洋經(jīng)濟強省，為“強富美高”新江蘇建設提供強力支撐。

（二）發(fā)展目標及重點內(nèi)容

“十三五”時期，創(chuàng)新江蘇省海洋綜合管理體制機制，建立綜合協(xié)調(diào)機制，構建結構合理的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系，建成具有江蘇特色、在國際上有一定影響力的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系，盡早實現(xiàn)海洋生產(chǎn)總值突破 1 萬億元目標，成為拉動江蘇經(jīng)濟發(fā)展的有力引擎。通過海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)體系打造、科技及體制機制創(chuàng)新、發(fā)展政策等方面探索，對江蘇海洋經(jīng)濟發(fā)展及其綜合管理體制機制創(chuàng)新方面提供理論支撐。

四、江蘇海洋管理體制機制創(chuàng)新的對策建議

以江蘇海洋管理體制機制面臨的新矛盾為主攻方向，從五個方面提出了江蘇省海洋管理體制機制問題的創(chuàng)新探索。

（一）統(tǒng)籌海陸開發(fā)機制謀求集群效應

一是建立海岸帶綜合管理體制。堅持海域、海島、海岸帶及腹地一體化開發(fā)，協(xié)調(diào)好沿海各區(qū)域間海洋產(chǎn)業(yè)布局，做好產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快形成“港產(chǎn)城”融合發(fā)展模式。二是創(chuàng)新用海用地管理體制。開展海洋空間資源調(diào)查工作，逐段核實江蘇沿海三市海岸線及河口的使用情況，制定《江蘇沿海海岸線分段開發(fā)與實施規(guī)劃》，實現(xiàn)“一張圖”管控海岸線。三是創(chuàng)新沿海灘涂開發(fā)與保護新機制。推進陸海統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃環(huán)評，深化國家級海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設，優(yōu)化近岸海域空間布局，推動遠海、深海海域適度開發(fā)。從省級層面積極推進國家級灘涂綜合開發(fā)試驗區(qū)建設，充分發(fā)揮灘涂和鹽田在海洋經(jīng)濟發(fā)展中的綜合效益。四是加強海域管理機制體制創(chuàng)新力度。推進建立海域使用管理和工程建設管理無縫對接的新機制，選擇連云港、南通等，組織開展憑海域使用權證書按程序辦理工程建設手續(xù)試點，出臺海域使用權貸款抵押制度，簡化海域使用審批程序，實行審批并聯(lián)制，出臺海域使用權直通車制度。

（二）創(chuàng)新海洋開放體制主動融入大局

借鑒國際沿海開發(fā)經(jīng)驗，確立全球化海洋經(jīng)濟發(fā)展理念，樹立大沿海意識，主動融入“一帶一路”建設的大局，打造以沿海為縱軸，沿江、沿東隴海和沿淮橫軸的“ E”型特色海洋經(jīng)濟帶，從投融資、服務貿(mào)易、商務旅游等方面提升對外開放水平和國際影響力。全力助推連云港申報自由貿(mào)易區(qū)，充分發(fā)揮連云港在“一帶一路”建設中的雙向開放窗口和海陸樞紐作用，加快南通口岸對外開放步伐，江蘇沿海三市合力參與長三角海洋產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，全面對接上海，助推上海加速建設“全球海洋中心城市” ，實現(xiàn)江蘇海洋經(jīng)濟跨越式發(fā)展。

（三）推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制聚焦重點領域

一是推進海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新。發(fā)揮江蘇海洋資源和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推動海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級，培育海洋新興產(chǎn)業(yè)集群，制定《江蘇現(xiàn)代海洋服務業(yè)發(fā)展實施方案》，堅持把服務業(yè)作為現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級的戰(zhàn)略方向。二是合理定位海洋經(jīng)濟發(fā)展重點。建設重點海洋產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，發(fā)揮連云港“東方橋頭堡”的戰(zhàn)略優(yōu)勢，建設“海上連云港”工程；發(fā)揮鹽城廣闊的灘涂和濕地資源優(yōu)勢，建成富有特色的鹽土農(nóng)業(yè)新格局；發(fā)揮南通“靠江靠海靠上海”的區(qū)位優(yōu)勢，積極構建江海河聯(lián)運體系。三是積極推進海洋載體建設創(chuàng)新。緊緊抓住海洋空間載體、產(chǎn)業(yè)載體、港口載體和項目載體的建設。四是推進海洋科技支撐機制創(chuàng)新。推進海洋科技創(chuàng)新體系建設，加強國內(nèi)外、省內(nèi)外涉海高校、研究機構人才的整合與融合，支持淮海工學院等院校海洋研究能力提升發(fā)展，創(chuàng)建江蘇海洋大學；在沿海三市成立1～2個國家級海洋經(jīng)濟重點實驗室，培育1～2個海洋工程技術中心和產(chǎn)業(yè)化示范基地，打造3個海洋科技示范園區(qū)；發(fā)揮南通國家級海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范城市引領作用，加快鹽城、連云港兩市國家級海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范城市建設步伐。

（四）改革市場機制激發(fā)海洋經(jīng)濟活力

一是以“政府推動+市場運作”模式推動港口建設。充分發(fā)揮港口所在市與江蘇港口集團的作用，以“政府推動+市場運作”模式，合理把握沿海港口發(fā)展建設節(jié)奏，提升港口對腹地的經(jīng)濟貢獻度。二是推動“互聯(lián)網(wǎng)+海洋產(chǎn)業(yè)”融合式發(fā)展。打造標志性“互聯(lián)網(wǎng)+海洋產(chǎn)業(yè)”創(chuàng)新高地，依托互聯(lián)網(wǎng)，將海洋產(chǎn)業(yè)鏈中各業(yè)務板塊間的資源、需求、數(shù)據(jù)、信息等進行共享，共同推進智能海洋建設。三是推進海洋經(jīng)濟政策扶持機制創(chuàng)新。逐步放寬涉海公用設施特許經(jīng)營范圍，引入市場化運作模式，發(fā)揮政府與市場機制的互補作用。四是推進海洋經(jīng)濟投融資體制創(chuàng)新。積極爭取國家、省級資金資助，將海洋開發(fā)與保護建設資金列入各級財政預算，設立涉海基礎設施建設等重大項目的專項資金；積極引用信托基金、產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等新型融資方式，利用資本市場引導民間資金參與，把社會資金集中起來用于海洋產(chǎn)業(yè)項目建設。

（五）完善保障機制提高資源配置效率

一是創(chuàng)新海洋管理決策領導機制。打破江蘇省海洋管理中分散的行業(yè)管理體制，將現(xiàn)行海洋權屬管理、海洋環(huán)境管理、海洋漁業(yè)管理、海上交通安全、海上救助、海上治安監(jiān)管等職能進行整合，在“海＋漁”海洋綜合管理模式的基礎上，建立“大部制”的海洋綜合執(zhí)法體制。參照廣東、山東等省，將海洋與漁業(yè)管理部門調(diào)整為省政府組成部門，更名為江蘇省海洋與漁業(yè)廳。二是實施現(xiàn)代海洋經(jīng)濟發(fā)展考核機制。由省委、省政府聘請專家成立江蘇沿海經(jīng)濟帶建設專家咨詢委員會，制定江蘇海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及海洋經(jīng)濟發(fā)展考核辦法，加大海洋經(jīng)濟發(fā)展指標考核權重。三是創(chuàng)新海洋生態(tài)文明保障機制。用制度保護生態(tài)環(huán)境，堅持激勵與約束共舉，構建產(chǎn)權明晰、多元參與、系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)文明制度體系，推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉變，規(guī)范海洋生態(tài)補償費征收使用。四是優(yōu)化海洋文化塑造機制。挖掘江蘇海洋文化內(nèi)涵，積極推進海洋生態(tài)旅游和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力打造一批具有鮮明特色和經(jīng)濟社會效益俱佳的海洋文化產(chǎn)業(yè)群。五是推進“數(shù)字海洋”智慧導航機制。完善海洋資源普查機制，健全海洋災害應急體系，推進全省綜合統(tǒng)一的海洋數(shù)字化管理平臺建設。

淮海工學院。）

2017年江蘇省社科基金（17EYB008）；2016年度江蘇省高校哲學社會科學研究基金（2016SJD710159）；2016年度連云港市社科基金（16LKT13）；淮海工學院海洋經(jīng)濟與文化學科平臺項目（5506201701/001/010）】