屏南縣土地利用總體規劃調整完善工作中存在的問題及其建議

徐錦柏

摘 要 目前，土地利用總體規劃調整完善工作已經結束，基于此，以福建省屏南縣為例，系統分析土地利用總體規劃調整完善工作中的主要特點，歸納總結工作中存在的若干問題，并有針對性地提出相應對策與建議，為新一輪土地利用總體規劃修編提供參考。

關鍵詞：土地利用；總體規劃；福建省屏南縣

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.27.051

1987年以來，我國已經編制了3輪土地利用總體規劃。近年來，我國各地區經濟社會發展快速，城鎮化、工業化不斷推進，土地資源的合理使用形勢嚴峻。為了進一步落實最嚴格的土地資源保護制度和節約集約用地制度、推進生態文明建設、促進“十三五”經濟社會持續健康發展，國土資源部部署開展土地利用總體規劃調整完善工作。基于此，以福建省屏南縣為例，分析土地利用總體規劃調整完善工作中存在的問題，提出新一輪土地利用總體規劃修編的幾點思考與建議。

1 主要特點

1.1 規劃指標層層下達

土地利用總體規劃分為全國、省、市、縣、鄉五級，省級以下土地利用總體規劃中的耕地保有量、基本農田保護任務和建設用地規模及其他10項規劃控制指標均由上一級人民政府下達，如屏南縣土地利用總體規劃調整完善各項指標由上級寧德市人民政府下達。國家、省級規劃提出的主要控制指標和用地布局原則，屬于宏觀規劃。市級規劃是對省級規劃的進一步落實，屬于中觀規劃。縣、鄉兩級規劃要具體落實各項規劃指標，落實各類用地布局，進行土地利用結構調整和布局優化，制訂規劃實施的具體保障措施，并建立土地利用總體規劃數據庫，屬于微觀規劃[1]。

1.2 堅守耕地保護紅線

土地是人類賴以生存的基本資源，耕地是農業生產的保障，關系到我國的糧食安全，耕地保護是我國戰略安全的重要組成部分，習近平總書記指出：“要像保護大熊貓一樣保護耕地”。這是順天應時的戰略考量，也是黨中央、國務院的深重囑托。因此，在開展土地利用總體規劃調整完善過程中，要堅守耕地保護紅線，尤其是基本農田保護紅線，確保耕地數量基本穩定、質量不下降。

1.3 嚴控建設用地規模

隨著城鎮化、工業化的不斷推進，建設用地規模不斷擴大在所難免。據統計，屏南縣2011年至2014年四年間新增建設用地總規模212.35 hm2，年均增加53.09 hm2，而同期寧德市人民政府下達給屏南縣人民政府2015年至2020年的新增建設用地總規模為298.07 hm2。因此，在開展土地利用總體規劃調整完善過程中，要促進存量、低效用地盤活利用，倒逼節約集約用地，提高土地利用率，嚴格控制建設用地規模。

2 存在的問題

2.1 基礎數據失實

按照國土資源部的統一部署，本輪土地利用總體規劃調整完善工作是以2014年土地變更數據為基礎。而2014年的土地變更調查數據又是基于第二次全國土地調查成果經過每年的年度變更調查更新獲得的。由于開展第二次全國土地調查的時間緊、任務重、信息化水平低、調查人員專業素質參差不齊等原因，存在漏調、錯調現象。以福建省屏南縣為例，在2014年的土地變更數據中，存在著實地是大片的自然村，數據庫中是林地；中心城區有一采礦用地圖斑實地是城鎮用地；實地是耕地，數據庫卻是河流水面、坑塘水面等漏調、錯調現象。此外，從2010年開始，雖然每年年底各縣（區、市）均開展了土地數據變更調查，但是重點是放在了監測圖斑、土地整治產生的新增耕地、已批已建建設用地等硬性指標上面，忽視了對歷史遺留的漏調、錯調圖斑進行調查更新。從而造成了基礎數據偏離實際情況，在土地利用總體規劃調整完善過程中不能準確的反映屏南縣的實際現狀。

2.2 基本農田保護剛性過強

永久基本農田劃定是土地利用總體規劃編制的前置條件，但此次的永久基本農田劃定沒有延續第二輪土地利用總體規劃修編時的做法，即在劃定上級下達基本農田保護面積指標的基礎上，增劃一部分基本農田，以核減重大項目建設無法避免占用的基本農田，基本農田保護剛性過強。以福建省屏南縣為例，第三輪土地利用總體規劃修編時，屏南縣共劃定基本農田保護區面積12 922 hm2，

其中完成上級下達基本農田保護指標12 720 hm2，增劃基本農田保護指標量202 hm2。此次屏南縣土地利用總體規劃調整基本農田保護指標為12 220 hm2，同時取消了增劃措施，雖然指標總量有所降低，但基本農田保護量占耕地總量的比例高達80%。

近年來，屏南縣積極適應經濟新常態，主動融入“開發三都澳、建設新寧德”發展大局，圍繞“爭創山區發展一流縣、建設縣強民富生態美的新屏南”的奮斗目標[2]，大力建設基礎設施，如海西高速屏古聯絡線、衢寧鐵路屏南段、國道路下至建甌屏西段、溪坪段，縣道長橋至平湖、代溪至虎貝段，壽山至雙溪段等相繼開工建設或提上議程。道路建設具有線路長、占地面積大、不確定性因素多等特點，項目建設尤其是道路建設難免會占用基本農田，在此情況下，按照規定，如果是國省干線等重點項目尚可按程序上報國務院進行基本農田調整，但耗時耗力；如果不是重點項目，只能改線或者取消項目建設，基本農田保護任務剛性過強，彈性不足的缺陷就顯現出來了。

2.3 與相關規劃銜接困難

土地利用總體規劃作為國家宏觀調控的一種手段，由國務院組織各級人民政府參與編制，從總體和戰略的角度完善各項土地利用需求，制定土地利用目標[3]。而土地利用總體規劃調整完善，是對本輪規劃的一種有效補充和修繕，不僅要考慮土地規劃的自身需求，也要考慮相關規劃的融合。由于不同規劃是由不同部門制訂的，不同部門自身的發展需要影響了各相關規劃之間的相互協調，甚至造成相互矛盾[4]。以福建省屏南縣為例，白水洋鴛鴦溪不僅是國家5A級景區，更是屏南縣的名片，當地政府為了大力發展旅游事業，必須完善該景區的基礎配套設施，從土地利用總體規劃的角度出發，該區域需要賦予一定的建設條件。但是，該區域又被列入世界地質公園、重點生態保護區，從生態環境保護規劃的角度考慮，該區域又不允許施工建設。另外，屏南縣近年來城鎮化、工業化水平不斷提高，從城市規劃的角度出發，城市中心要不斷擴大；但從土地利用總體規劃耕地資源保護和建設用地指標限制的角度出發，限制了城市中心的發展。因此，在土地利用總體規劃編制過程中只能有效的銜接城市開發邊界和生態保護紅線等部分要素，難以全部銜接。

2.4 土地規劃用途分類不合理

此次土地利用總體規劃調整完善沿用第三次土地利用總體規劃修編的土地規劃用途分類，即分為農用地、建設用地、其他土地三大類，又續分為若干小類。以2014年為基期年，屏南縣共有采礦用地91.49 hm2，僅有1/3是工業廠房、加工廠等生產用地，其余大多為礦山及礦山生產用地，不能代表屏南縣的城鄉建設情況，操作性不強，影響城鄉指標的科學分析。

在本輪土地利用總體規劃編制過程中，將土地規劃地類中的“水庫水面”納入交通水利用地，歸屬于“建設用地”大類；可在GB 50137—2011《城市用地分類與規劃建設用地標準》中，“水庫水面”納入水域用地，歸屬于“非建設用地”大類，兩者相互矛盾，不利于新一輪土地利用總體規劃修編與城市規劃的有效銜接。

2.5 管制分區不合理

建設用地管制區是為引導土地利用方向、管制城鄉用地建設活動所劃定的空間地域。具體分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。但在土地利用總體規劃調整完善過程中，高度重視允許建設區與城鄉建設用地的統一、基本農田保護區和生態保護區與限制建設區和禁止建設區的結合，忽視有條件建設區的科學劃分。

有條件建設區雖然是根據城鄉建設的不確定性進行劃分的，但就如何劃分缺乏科學合理的劃分細則，由于土地利用總體規劃周期較長，難于預測較長時期內的經濟社會發展態勢和用地需求。因此，在劃定有條件建設區時往往都是按大范圍圈定，凡是不確定的用地布局，只要不在基本農田和生態保護區范圍內，均劃定為有條件建設區。以福建省屏南縣為例，有條件建設區的范圍約為允許建設區范圍的4倍，如此嚴重影響土地利用總體規劃的嚴肅性和權威性。

建設用地管制區劃分不合理還體現在不能明確除城鄉建設用地外的交通水利用地和其他建設用地如何劃區，以及是否應該劃入允許建設區存在爭議。建設用地管制區劃分儼然變成了城鄉建設用地區、永久基本農田保護區、生態紅線禁止建設區等少部分區域的劃分，嚴重影響土地利用總體規劃的前瞻性以及規劃成果的順利執行。

3 對策與建議

3.1 加強第三次土地調查工作

根據《國務院關于開展第三次全國土地調查的通知》（國發〔2017〕48號）的統一部署，我國將于2018年至2019年底開展第三次全國土地調查工作。同時根據《國土資源部辦公廳關于開展新一輪土地利用總體規劃編制試點工作的通知》（國土資廳函〔2018〕37號）部署，我國將于2018年啟動新一輪土地利用總體規劃編制試點工作，于2019年全面開展新一輪土地利用總體規劃編制工作。也就是說新一輪土地利用總體規劃編制工作與第三次全國土地調查工作同步進行。

第二次土地調查成果數據的不準確，影響了土地利用總體規劃調整完善成果。要想新一輪土地利用總體規劃編制成果能夠準確反映客觀情況，就要從基礎數據著手。因此，建議加強第三次土地調查工作，同時將新一輪土地利用總體規劃編制工作延后到2020年啟動。隨著無人機的廣泛使用、遙感衛星影像圖的清晰精確，第三次土地調查工作的信息化程度將不斷提高，在調查過程中，要實事求是、準確摸清土地的實際情況，對第二次土地調查工作中存在的錯誤進行客觀的修正和完善，嚴厲杜絕為了滿足指標需求而不實反映土地情況的調查做法，確保第三次土地調查成果的準確性和實效性，為新一輪土地利用總體規劃編制提供準確的基礎數據。

3.2 恢復基本農田增劃措施

永久基本農田是為滿足我國未來人口和國民經濟對農產品的需求，保證農業生產必須的耕地并建立各項保護制度，實行特殊保護，老百姓稱之為“吃飯田”“保命田”，其重要性不言而喻，因此，必須堅定不移的貫徹基本農田保護政策。但為了兼顧經濟建設發展過程中的不可預見性，尤其是國家、省級重大建設項目及基礎設施建設項目的不確定性，建議恢復基本農田增劃措施，在各縣完成基本農田保護任務指標的基礎上，允許增劃不超過任務指標量1%且綜合國家利用等別不低于全縣基本農田保護區綜合國家利用等別的優質耕地作為基本農田保護區，在項目建設經充分論證確需占用基本農田的時候，能夠從增劃的基本農田保護區范圍內扣減相應的指標，而不是進行基本農田調整方案聽證、論證后報國務院批準的復雜程序，以加強基本農田保護的彈性，促進經濟社會的可持續發展。

3.3 統籌推進“多規合一”

“多規合一”是指以土地利用總體規劃自上而下逐級控制的約束性指標和總體布局為基礎，確保城鄉規劃、生態紅線保護規劃、社會發展規劃、基礎設施建設規劃等與土地利用總體規劃的有效銜接，科學、合理地指導區域經濟社會的持續健康發展。

在統籌推進“多規合一”的過程中，要以第三次土地調查為契機，進一步優化土地作為自然資源生態本底的基本屬性，加強與林地、水域、草地、濕地、灘涂等資源的調查銜接，對不同職能部門的相關指標體系進行統一和明確，為“多規合一”的順序進行提供基礎保障。另外，要綜合不同規劃之間的內在關系，重點突出土地利用總體規劃的核心地位。各類型規劃都要以土地資源的節約集約利用、耕地的有效保護和空間布局合理為根本，從各規劃的用地總量規模出發，確保土地資源配置和利用的協調性和有效控制性。以實現土地資源、城市建設、經濟發展、人文環境的健康、和諧、可持續的發展[4]。

3.4 完善土地規劃用途分類

在現有土地規劃用途分類體系的基礎上，為了分類更科學、更合理，具有更強的操作性和說服力，建議將“采礦用地”納入其他建設用地范圍，歸屬于“建設用地”大類，因為采礦用地大多具有圖斑面積大、位置偏遠等特性，且不具有城鄉建設用地特性，如此有利于城鄉建設用地的合理統計分析，有利于土地利用總體規劃中的城鄉建設用地部分的順利進行。將“水庫水面”納入水域，歸屬于“其他土地”大類，如此有利于土地利用總體規劃與城鄉規劃用途分類口徑統一，有利于土地利用總體規劃中建設用地指標的合理布局和控制。

3.5 完善建設用地管制區

為了體現土地利用總體規劃的嚴肅性和權威性，建議完善建設用地管制的內涵和操作細則，具體為控制有條件建設區劃定的隨意性和盲目性，有條件建設區必須依附允許建設區，不能獨立劃區，且有條件建設區總量不能超過允許建設區總量的2倍。明確除城鄉建設用地外的交通水利用地和其他建設用地如何劃區，由于交通水利用地在開工建設前的不確定因素較多，該類型不單獨考慮且不劃入允許建設區；特殊用地中用于軍事設施、涉外的區域不劃入允許建設區，除此之外的其他建設用地建議參照城鄉建設用地進行劃區。

4 結語

土地利用總體規劃是土地利用管理的基礎，科學合理的土地規劃是“多規合一”順利進行的根本，是國家宏觀調控的重要手段，是地方合理利用和保護土地資源的基本依據。結合福建省屏南縣土地利用總體規劃調整完善過程中存在的問題，提出了相關建議，旨在為加強新一輪土地利用總體規劃修編的科學性、合理性和可操作性提供參考。

參考文獻：

[1] 靳取貨.我國土地利用總體規劃存在問題及改進思路[J].安徽農業科學，2018，46（2）：192-194.

[2] 屏南縣人民政府.屏南縣人民政府2018年工作報告[R].2018.

[3] 宗積章，楊小雄，姚靜林.新一輪土地利用總體規劃實施面臨的問題與對策[J].國土資源科技管理，2011，28（2）：90-95.

[4] 閆旻.淺論土地利用總體規劃與城市規劃的關系[J].山西農經，2018（5）：101.

（責任編輯：劉昀）