基于COSO內部控制框架的高校資產管理模式研究

趙 強, 許 葵

(北京師范大學 資產管理處, 北京 100875)

資產管理

基于COSO內部控制框架的高校資產管理模式研究

趙 強, 許 葵

(北京師范大學 資產管理處, 北京 100875)

嘗試以COSO內部控制框架為基礎,結合高校自身特點,建立一個完整的高校資產管理的內部控制管理模式。該模式結合管理機制及資產管理的特點,進行風險評估并找出資產管理過程中的風險點。針對其可能存在的風險,設計詳細的控制對策并明確其詳細內部控制流程。建立統籌各部門的資產管理信息平臺并提出內外監督相結合的管理過程監督方式,以期達到高校資產管理過程中決策有依據、執行有標準、結果有評價。

資產管理； COSO； 內部控制

1 COSO內部控制框架及相關理論

內部控制,是指在內部牽制的基礎上,由企業管理人員在經營管理實踐中創造,并經審計人員理論總結而逐步完善的自我監督和自行調整體系[1]。COSO委員會于1995年推出的“內部控制整合框架”,認為內部控制是受企業董事會、管理層和其他人員影響,為經營的效率效果、財務報告的可靠性、相關法規的遵循性等目標的實現而提供合理保證的過程[2]。

COSO內部控制框架具體包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通及監督活動五要素[2]。控制環境包含了除組織結構等外的人員的因素,可以作為其他因素的基準。風險評估,指的是對管理過程中可能存在的風險提前預測和實時識別并及時解決。活動控制是針對風險點,梳理流程并制定控制措施。信息與溝通是內部控制得以順利實行的保障,在信息社會中,真實信息在組織內外及時地交流、反饋是很重要的[3-4]。監督活動是指針對組織活動進行評價和監督的過程。COSO的5個因素是相互聯系、相互制約和配合的,并以此形成完整的內部控制系統[4]。2013年推出的COSO新框架在此基礎上提出了17 個基本原則以及重點關注要素,從而使得對內部控制體系更具操作性[5]。

事業單位內部控制相較于企業內部控制來說起步較晚。大部分的事業單位都是根據企業內部控制的理論及應用經驗來開展內控的。但是事業單位和企業在性質及經營目標等方面都存在差異,企業內部控制直接運用到事業單位上是不合適的[5]。2012 年11月,財政部發布《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會[2012]21號)(下稱《規范(試行)》指出,單位應當建立適合本單位實際情況的內部控制體系并組織實施,具體包括梳理單位各類經濟活動的業務流程、明確業務環節、系統分析經濟活動風險、確定風險點、選擇風險應對策略等,在此基礎上根據國家有關規定建立健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執行[6]。該《規范(試行)》是當前事業單位資產管理內部控制的法律依據。

2 高校資產管理現狀及存在問題

對于高校來說,在對資產的管理上既有其作為事業單位存在的共性問題,又有其自身的特殊問題。在高等教育體制內部利益格局的重新調整的宏觀背景下,高校由“強化質量立校意識,推動高等教育從規模擴張為特征的外延式發展向質量提升為核心的內涵式發展轉變,從關注硬件指標的顯性增長向致力于軟實力的內在提升轉變”[7]。由于政府經費的增加以及學校多元投入,高校資產規模快速擴大。與此同時許多高校在資產管理上存在不同程度的內控意識淡薄、內控制度建設不全、缺乏有效的控制活動、信息溝通不及時、監督管理不到位等現象[8]。具體問題如下:

(1) 內部控制觀念薄弱。高校的資產管理的諸多問題,主要與高校的內部控制觀念淡薄,沒有按照內部控制理論進行資產管理和使用有關[9]。總體來講高校資產管理顯得相對散亂,層次也不十分清晰,很難在高校的資產管理模式中看到清晰完善的內部控制的制度框架。

(2) 風險評估機制欠缺。在風險評估方面,高校的經驗顯得尤為不足。因為高校資產的非經營性以及其資產管理目標的特殊性,學校內部缺乏相對完整的風險評估及管理的意識,應對風險的能力較低。

(3) 缺乏有效的控制活動。資產的日常管理上存在的諸多問題,大多是因為內部控制流程不清晰,如對資產的購置論證、采購、驗收、使用和日常維護、處置等的實施流程不完善不規范。學校資產管理過程中的控制活動的任一項的缺失都將對資產管理工作造成影響。

(4) 信息溝通不及時。資產管理的信息溝通就是指管理過程中學校資產各級部門、人員以及校外的有關部門、人員進行信息交流。目前高校普遍存在資產管理系統與財務系統不相融,造成學校內部資產的信息傳遞緩慢,存在賬賬不符現象,影響資產管理的運作和決策。

(5) 監督管理不到位。雖然我國目前已經形成了政府監督及社會監督相結合的外部監督體系[5]。但這個監督體系對于學校資產管理來說不太適用。因學校審計部門實行雙重領導,兩方標準不一致,監督與審計的職能失衡等造成監督目標不明確[10]。

解決以上問題,做好高校資產管理的最佳途徑是建立規范的內部控制規范。因此,高校應從管理體制以及落實權、責、利等方面出發,按照上述《規范(試行)》的要求,以COSO內部控制框架為基礎,形成契合高校資產管理特點的內部控制管理模式。

3 基于COSO內部控制框架的內控管理模式設計與實施

3.1 內控管理模式設計

北京師范大學(以下簡稱“學校”)是一所以教師教育、教育科學和文理基礎學科為主要特色的教育部直屬重點大學。由于近年來國家不斷加大高等教育人才培養的資金投入,學校資產總量持續增加,截至2016年12月31日,學校資產總數為103億元,其中固定資產為45億余元。2015年,學校成立國有資產監督管理委員會,統一監管學校國有資產,并于同年出臺了“北京師范大學國有資產管理辦法”,基本建立 “統一領導、歸口管理、分級負責、責任到人”的管理體制。學校各類資產根據其特點分別由資產管理處、財經處以及其他相關部門歸口負責。

根據COSO內控框架的5個要素,本文嘗試建立學校資產管理的內控模式，如圖1所示。按照COSO內部控制框架的基本原則,控制環境主要從職責分配和國有資產監管機制設定方面進行設計；風險評估主要從風險控制目標、風險識別等方面進行管控；控制活動主要是基于不同風險點,對資產管理流程中的資產購置、日常管理及處置等各項業務活動進行控制；信息溝通主要為了保障同級或不同級之間的信息溝通,保證不同部門之間信息溝通的有效性,同時確保數據及時準確的傳遞及保存；監督管理主要是針對每個環節進行相應的審計監督。本模式實現了學校資產的制度化管理,增強了資產管理過程的風險控制能力,規范了管理流程的活動制度。接下來,本文將從COSO內部控制框架的這5個要素對本模式進行逐一詳細解釋。

圖1 北京師范大學資產管理的內控模式

3.2 控制環境方面的建設

環境建設是學校按照內部控制理論進行資產管理的基礎及保障的建設。針對學校的資產管理模式,創造一個良好的內部控制環境是實現內部控制的首要因素,主要從以下2個方面開展。

(1) 職責分工明確。建立以資產管理處為中心的資產管理制度體系,資產的日常使用及管理、維護等職責下放至使用單位承擔,形成兩級管理模式,明確相互的職責范圍和權責分工。

(2) 監督機制明確。學校國有資產監督管理委員會下設辦公室,作為獨立于資產管理處之外的監督機構,確保監督的公正性,明確校國資委辦公室的監督目標和監管職責,并建立資產使用管理方面的獎懲措施和責任制,確保各項管理制度的有效落實。

3.3 風險評估方面的建設

對于學校而言,主要是教學和科研活動,其目的并不是創收,這容易讓人誤以為學校資產管理中不會存在什么風險,但事實并不如此,在資產管理過程中每一環節都可能產生風險。風險意識的缺失會導致學校忽視風險評估的重要性,無法建立完整的風險評估機制。根據COSO風險評估的基本原則,首先應設定清晰的風險評估目標,進而進行風險識別,根據風險點對其實施控制,盡可能減少風險對資產管理帶來的損失。準確的目標指的是希望通過控制風險所達到的管理的具體目標,分為財務目標及業務目標[4]，如圖2所示。

圖2 風險評估的目標框架

資產風險識別是指預先識別出到資產在購置、日常使用和處置過程中有哪些因素阻礙目標的實現。根據資產管理過程,可將其風險分為3個部分。

3.1.1 資產購置階段

(1) 論證風險。購置論證不嚴格、不全面,會導致購置決策失誤,比如僅從使用單位單個需求出發來論證是否購買,缺乏學校資產購置的總體購置規劃,存在重復購置的風險。再比如僅考慮實際需要或經費支持,而沒有考慮運行條件、安全保障,會造成購買資產無法安裝等,造成資產浪費。

(2) 采購風險。由于巨大利益誘惑,資產的采購極易產生賄賂、收受回扣等腐敗現象,或出現購買價格與實際上報價格不符。

(3) 驗收風險。驗收不嚴導致出現以次充好、延遲到貨或根本不送貨,存在侵蝕國有資產風險。

3.1.2 資產日常管理階段

(1) 日常維護風險。資產的日常使用與維護一般由使用單位負責,導致有些人錯誤地認為購買者即所有者,所有者即使用者,于是資產的使用隨意,不悉心保護、或不維護。

(2) 出租出借風險。使用單位存在私自對外出借學校資產、收益納為己有,資產的日常修理費用卻由學校承擔的現象。

(3) 操作不當風險。由于資產管理員或者設備使用人的操作不當,導致資產沒有被正確使用而產生的資產損壞等,造成資產潛在流失風險。

3.1.3 資產處置階段

(1) 隨意處置風險。目前國家層面沒有明確的資產使用年限方面的規定,且未計提資產折舊,部分院系將使用年限較長的資產私自丟棄、報廢。

(2) 賤賣資產風險。未嚴格按照價值評估、公開拍賣的流程進行處置,賤賣低價處置,導致資產的殘值未被充分挖掘出來,資產潛在流失。

(3) 處置收益未上繳風險。部分院系將處置收益納為己有,坐收坐支。

(4) 意外事故風險。對于大多數高校而言,都沒有完善的資產保險制度,發生火災、盜竊等事件,意外事故應對能力低,資產損失大。

3.4 資產活動控制方面的建設

學校資產的活動控制是指從購置階段、管理階段到處置階段所有活動流程的控制。而建立明晰的資產管理流程,使各部門之間既分工明確又互相協作,是防范高校資產風險、開展有效控制活動的關鍵。資產活動控制流程見表1。

表1 資產活動控制流程表

(1) 購置預算編制。嚴格按照流程來進行控制,主要流程是項目提出、項目審核、項目批準及預算編制。具體來說就是先由使用單位向資產管理處提出資產項目的申請。購置論證需經過資產管理處、科技處、財經處等多個部門協作進行,從全校資源配置的總體規劃、使用單位的購置需求、經費來源的合理性、運行環境的可靠性等方面分別進行聯合審核。在達成一致意見方可編制預算并辦理相關采購手續。

(2) 購置。在使用單位采購申請獲得批準后,按照資產的特點和采購數量價值等不同,采取由使用單位自行采購和校級采購部門統一采購來實施,公開透明地進行采購。整個采購過程處于審計部門的監督之下,實行項目評審問責制[11]。

(3) 驗收。無論是經由外購、自建、合作者開發還是捐贈等渠道獲取的資產,都必須驗收。嚴格規范資產驗收管理,成立以資產管理處為核心的學校資產驗收工作組,針對不同的資產的特點,制定實用、可操作的驗收方案,嚴格落實履約驗收責任,形成全方位覆蓋、多角度實施的學校資產驗收機制,保障學校資產“入口關”的質量。

(4) 使用與維護。加強資產的日常使用管理,明確資產的直接責任部門為該資產的使用單位,對每一個資產,具體安排其對應的負責人,負責該資產的日常使用、維護和管理的整個過程。加強對院系資產管理員的專業素養培訓,并進行專項績效考核。實行出租出借報批報備制度,實行定期盤點制度,針對部分貴重資產采取不定期抽查方式加強監管,防微杜漸。對于需要修繕的資產則及時按照相關程序進行修繕,減少風險[12]。

(5) 處置。學校資產管理處唯一享有資產處置權,其他單位和個人無權處置學校資產。資產處置需由使用單位向資產管理處提交申請。資產管理處嚴格按照處置標準對資產進行評估,通過公開拍賣方式處置,必要的時候組織專家進行鑒定,并按照教育部規定的權限,辦理資產處置的報批報備手續。處置收入統一上交學校財務部門,進行專項管理。

3.5 充分的信息溝通

為了保障信息的有效、有質量的傳遞,借助數字化校園建設的平臺,構建資產管理各個涉及部門之間信息系統的互通平臺,尤其是資產信息與財務信息的對接尤其重要,形成一個以資產管理處為核心的信息溝通網絡,才能夠更有效地保證資產數據、財務數據、實物數據的準確和一致。

3.6 有效的監督

內外監督相結合能夠保證內部控制的有力執行。形成以審計處為中心,其他部門共同參與的內控監督制度,實時把控監督管理過程,以保證控制活動順利規范完成。

明確監督目標任務。把資產管理工作納入到審計監督的工作范疇中來,在離任審計和經責審計中增加資產管理審計部分,確保學校資產日常管理工作處于一個審計監督范圍內。

建立內部控制執行的考核和評價機制。建立合適的評價制度,對內控的過程及結果進行即使評價,匯總評價結果,對內控管理過程表現優異的進行嘉獎,同時對違規操作進行嚴肅處理。

4 結語

高校資產是提升高校辦學質量的保證,近些年來隨著政府經費投入的持續增加和學校多元投入,其規模迅速擴大。高校在其管理上存在著許多問題,從表面來看,問題似乎是隨著學校事業發展和資產規模擴大而必然出現的,但究其根本造成諸多問題的原因是內部控制機制的不健全。在高校資產管理過程中實施合適有效的內部控制是提高其管理效益的主要途徑。

本文首先分析了高校資產管理中存在的問題,并通過COSO內控框架對其問題產生的原因進行分析討論。接著,基于新COSO框架,以北京師范大學為例,提出了一個完整的內控管理模式設計。結合管理機制和資產管理的特點,明確了資產管理過程中的風險點,并針對其可能存在的風險設計了詳細的控制方法,明確其內部控制流程。在做好風險控制和流程控制的前提下,建立一個統籌的資產管理信息平臺,運用內外監督相結合的方式對管理過程進行監督,促進資產管理內部控制的實施。另外,由于高校的完整資產管理體系并未成熟,所以營造適宜的控制環境,提高人員的內部控制觀念和意識,也是實現良好內部控制的必要環節。

References)

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[12] 郭紅艷. 基于內部控制理論的河北科技師范學院資產管理研究[D]. 秦皇島:燕山大學,2013.

Study on university asset management mode based on COSO internal control framework

Zhao Qiang1, Xu Kui2

(Asset Management Office, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

Based on the COSO(Committee of Sponsoring Organizations of Treadway Commission) internal control framework, and combined with the characteristics of colleges and universities, the attempt is made to establish a complete internal control management mode for the university asset management. This mode combines the characteristics of the management mechanism and the asset management together to carry out the risk assessment and identify the risk points in the asset management process. According to the possible risks, the detailed control strategy is designed and its detailed internal control process is defined. The platform for the overall asset information management of all the departments is established, and the management process method with the combination of internal and external supervisions is put forward so as to achieve the goal that the decision-making has the basis, the implementation has the standard, the result has the appraisal in the process of the university asset management.

asset management； COSO； internal control

2017-06-13

趙強(1978—),男,山東,碩士,北京師范大學資產管理處處長,主要研究國有資產管理等.

E-mail：xukui@bnu.edu.cn

10.16791/j.cnki.sjg.2017.12.068

G474； F251

A

1002-4956(2017)12-0278-05