跨部門政府數據共享：問題、原因與對策

王芳+++儲君++張琪敏+++張亦琛+++趙安

摘 要：跨部門政府數據共享有助于促進協同辦公，提升政府行政效率。文章運用案例研究方法，對我國東部與南部沿海地區一大一小兩座代表性城市的政府進行了研究，分析了跨部門政府數據共享存在的九大問題及其五大原因；最后從構建有效的政府數據治理體系、完善跨部門政府數據共享制度保障體系、提升數據共享平臺的功能等三個方面提出了政策建議。

關鍵詞：政府信息資源；跨部門政府數據共享；數據治理；案例研究

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017094

Cross-boundary Sharing of Government Data： Problems， Reasons and Suggestions

Abstract Cross-boundary sharing of government data could help to promote coordinative work of different departments and improve administration efficiency. Using case study as research method， the author examined the cross-boundary data sharing of two representative city governments of China. Nine problems were found existing in the cross-boundary sharing of government data and 5 reasons behind them. Then policy suggestions were put forward from 3 aspects， including building effective data governance system， strengthening institutional supports and improving the government data sharing platform.

Key words government information resources； cross-boundary sharing of government data； data governance；case study

1 引言

跨部門信息共享會為政府部門帶來實質性的效果、效率與響應性提升。近20年來，電子政務不斷深化發展，政府行政效率有所提高，但是部門信息孤島的問題卻一直存在。跨部門政府信息共享是世界性難題。2002年，布什總統在美國“911”事件之后曾公開批評：“至于FBI 和 CIA是否恰當溝通，我想很顯然他們沒有。”[1]。2015年，李克強總理公開痛斥讓群眾“證明你媽是你媽”是天大笑話[2]，提出要“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。”[3]隨著大數據時代的到來，這一問題愈加引起政府與學術界的關注。2016年9月，國務院發布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，要求“依靠信息技術，實現本部門政務信息資源與其他政府部門在同一平臺的共享利用。” 此后，各地方政府著手搭建數據共享平臺，積極推進政府部門間數據共享。然而，從實踐情況來看，各地區建設水平參差不齊，在推進信息資源共享的過程中出現了種種問題。對這些問題的分析研究不僅具有實踐應用價值，同時也對政府信息資源管理理論研究的深化具有支持作用。

2 概念界定與文獻回顧

2.1 概念界定

在政府文件與學術文獻中，與“政府信息資源”相近的概念有“政務信息資源”“政府信息”“政府數據”“政務信息”“政務數據”等。其中，“政府”與“政務”的區別在于前者強調信息的“擁有者或來源”是政府機構，在國外的政策文件與研究文獻中較多使用，而后者更強調信息的“功能”是履行政府部門的職責，在我國運用較多。2016年《政務信息資源共享管理暫行辦法》將政務信息資源界定為政府部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數據等各類信息資源，包括政務部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統形成的信息資源等[9]。與“信息”一詞相比，“數據”更強調“數字化”信息，相關的專門探討很多，本文不再贅述。為反映當前電子政務及大數據的現實情境，本文選擇使用“政府數據”這一概念，并認為它與“政府信息資源”或“政務信息資源”含義基本一致。

2.2 跨部門政府信息共享障礙與影響因素

關于跨部門政府信息資源共享障礙與影響因素的研究，早期比較有影響的是1996年Dawes[4]提出的用于理解跨部門信息共享的政策、實踐與態度相互作用的理論模型。Dawes以美國聯邦政府為研究對象，從技術、組織與政治三個方面分析了跨部門政府信息共享的益處與障礙，發現不兼容的技術、不一致的數據結構、部門利益、支配性的專業架構、影響決策的外部因素、機構的裁量權和程序首位等阻礙了跨部門政府信息共享。此后，有較多的學者對阻礙跨部門政府信息共享的障礙進行了實證研究或理論探討，提及較多的因素有技術不兼容、法律法規等制度性保障不完善、部門利益沖突、數據結構不一致等。本文將這些因素劃分為技術因素、信息屬性、部門利益、組織結構、項目與業務管理、部門間關系、風險管理與外部環境八大類（見表1）。

2.3 跨部門政府信息共享的機制與策略

信息資源整合與共享的過程實際上是政策變化驅動、數據與技術結合、工作流程重組的過程[16]。為促進跨部門政府信息共享，研究者們探討了激勵機制[10]、動力機制[17]、運行機制[18]、推進機制[19]等，并提出了一系列應對策略，如制訂共享協議、建構信任的關系網絡、優化治理結構、加強網站信息公開、增加移動應用、保證共享的合法性等。Foley等[15]建議制訂信息共享協議，協議內容包括信息共享的目標、范圍、原則與法律權力、合作伙伴的責任、風險管理、數據保護法案的合規性等；Pardo等提出，當政策到位、共享的合法可行能夠得到保證、關系網絡支持共享、角色和關系被所有參與者廣泛理解時，政府間的信息共享更容易成功[14]；Pardo等在考察城市疫情的數據共享時，又提出可持續的信息共享需要優化治理結構、改善資源配置以及具備可升級的戰略與危機應對能力[20]。為解決美國聯邦政府機構間信息共享信任不足的問題，Liu與Chetal提出了基于利益的信任模型，將數據交換與信任協商交錯依存，并依此制定了一個集成了一系列共享政策的信息共享協議[9]；Tuya等[21]提出了短期與長期建議，短期有強化網站信息公開、加大對其它部門信息需求的優先策略、增加移動APP應用、與社區討論其需求等，長期包括識別并評估長期業務需求、準確抽取資產擁有者信息等；Liu[22]提出了政府信息共享法律控制的基本原則：發生與參與者的合法性、必要性、合理性、程序透明性和爭議處置的靈活性。endprint

在實踐層面，世界各國和地區針對跨部門政府信息資源共享做了積極推進。美國提出了聯邦政府總體架構框架（FEAF），英國在“協同政府”改革中提出了電子政務互操作框架e-GIF。我國從“十五”期間開始大力推進政務信息資源共享工作。2004年出臺了《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》（中辦發[2004]34號）。2005年北京出臺了《關于加強政務信息資源共享工作的若干意見》，2006年北京又發布了《部門信息資源目錄編制指南》（征求意見稿）。此后，我國北京、上海、廈門等城市推動建設了跨部門政府信息資源共享平臺等。為進一步推動我國政府信息資源的共享工作，2017年發改委出臺了《政務信息資源目錄編制指南（試行）》。

上述文獻與政策對跨部門政府信息共享的障礙、影響因素與對策方案進行了較為全面的探索，但是這些研究成果的時間跨度較大，最早的發表于20年前，大部分集中在2006年前后，無法有效地揭示當前大數據迅速發展的背景下政府信息共享所面臨的新問題。另外，大部分實證研究來源于國外的學者，針對中國情境的實證研究較少，難以為我國政府信息共享存在的問題提供有力的解釋。為此，本文擬從實證主義視角出發，對目前我國政府信息資源共享存在的問題展開案例研究，以期給出有效的解釋與對策建議。

3 研究方法

本文采用案例研究方法展開研究。案例研究是管理學中應用廣泛的研究方法，適用于在生動的情境下發現新的、細節性的問題、概念或關系。考慮到本文的研究目的主要是發現問題與找出對策，而非進行理論建構，因此案例數據的收集不受現有理論框架的約束，而是聚焦于對問題的發現與深度追問。數據收集的方法包括焦點小組訪談、一對一深度訪談、文件資料分析、共享平臺使用等。數據分析主要采用自下而上的歸納方法。首先，對數據進行開放式編碼，初步發現存在的問題；然后，對所發現的問題進行比較、合并與歸類，歸納出主要問題；第三，對數據進行深入分析，發現問題出現的原因；最后，針對問題出現的原因給出相應的對策建議。

4 研究過程

4.1 案例介紹

為保證研究結果的科學性，筆者選取兩個規模差異較大的城市的政府作為研究案例。二者在政府數據共享方面在全國均處于較為領先的地位，取得了一定的成績，也存在較多的問題，具有代表性與分析價值。為遵守與兩市政府的合作約定，稱為A市與B市。案例城市的基本情況如下：

A市位于中國東部沿海地區，常住人口為2000多萬，下屬市級政府部門51個，區級政府16個。A市政府在經濟與信息化委員會（簡稱經信委）下設有大數據處，主管政府數據的共享與開放。目前A市正在建設政府數據共享平臺，經信委借助對各委辦局的信息化項目預算的審批權推動各部門的數據共享。

B市是位于中國南部沿海地區的一個地級市，常住人口160余萬。B市政府下屬的部門數量為34個，區級政府8個。B市目前建有事項標準化系統、權責清單系統和數據共享平臺三大政府信息管理體系。

4.2 數據收集

本研究對案例政府的調研工作從2016年12月開始至2017年6月結束，共持續了半年時間。數據收集方式主要有焦點小組訪談、單個部門深度訪談、閱讀政府文件、系統平臺實地觀察與網絡資料調研。數據收集分四個步驟進行：

（1）收集各政府部門提供的文檔材料，如政策性文件、工作手冊、現有信息共享平臺的設計文檔等，并做初步分析；（2）對兩個城市現有的信息共享平臺與數據調查系統進行實地觀察與試用，包括后臺架構、系統功能、數據質量、存在的問題等，并做文字記錄；（3）制定分析框架，設計半結構化訪談提綱，依據訪談提綱對兩個地區37個政府部門信息化負責人進行深度訪談，包括各單位數據特點、規模與分布、數據管理現狀、對共享工作的認識與看法、數據資源跨部門利用困難及對數據共享平臺建設的意見建議等。對訪談內容全程錄音，在訪談結束后的48小時內進行錄音謄寫，形成研究的核心資料。在A市訪談了7個部門，包括人力資源和社會保障局、農業委員會、食品藥品監管總局、審計局、衛生計劃生育委員會、工商局、規劃和國土資源管理局。其中，對工商局、衛計委和審計局分別進行了一對一訪談，對其它四個部門進行了一次焦點小組訪談，歷時2天共9個小時。在B市訪談了公安局、衛生局、食藥監局、海洋局等共30個部門，訪談對象主要是信息化部門的負責人。總共進行了三場焦點小組訪談，歷時一天半時間，共計10個小時；（4）為保證數據的信度和效度，對不同來源的數據進行三角互證。在數據分析過程中如果發現不清楚的地方，則通過遠程視頻會議或電話訪談的方式予以補充與校正。

4.3 數據編碼與分析

本研究主要采用開放式編碼的方式對訪談數據、文檔資料及觀察記錄等進行分析，歸納提煉出跨部門數據資源共享存在的問題。首先，依據訪談順序對A市7個部門進行A1-A7編碼，對B市30個部門從B1-B30進行編碼；然后，反復閱讀訪談文本，提取與共享障礙有關的文本段落；第三，初步提取每段文本中所反映的政府信息共享問題；第四，對提取的問題進行分析、比較與概括，形成主要的問題類別；第五步，再次分析文本數據，發現問題出現的深層原因（見表2）。

5 跨部門政府數據共享存在的問題

通過表2的數據編碼分析，可以發現目前我國跨部門政府信息共享存在的問題主要表現在涉密數據的信息安全、技術支持、業務外包、信息質量、激勵機制、組織結構、業務流程、權責劃分與外部環境九個方面。

5.1 涉密數據在共享過程中的信息安全得不到充分保障

政府部門職能的多樣性使得不同部門的數據各有特點，在內容、形式、職能、元數據方面都有很大的區別。在表2中，相當一部分部門的數據涉及國家安全、個人隱私與商業秘密。調查發現，多個部門對本部門涉密數據的共享存在擔憂，主要的擔憂在于信息泄露后的責任風險。一些部門提出，經過脫敏處理的涉密數據少量使用時不存在問題，但是集中使用就存在安全風險。另外，由于黑客入侵、病毒、外包管理不善、管理制度不健全、技術手段不先進等多種原因，都可能造成涉密數據的安全問題。endprint

5.2 數據共享的技術支持能力不足

調查發現，目前政府部門對數據共享的技術支持能力有待提高，包括數據共享平臺的建設、涉密數據的信息安全保障技術、數據編目管理技術、數據質量控制技術等。由于缺乏足夠的技術能力，很多部門在數據編目管理、交換傳遞、共享開放等方面進展緩慢。

5.3 共享數據的信息質量得不到保證

一些部門表示，本部門所采集的數據質量得不到保證，因而不敢輕易提供共享。一些數據需求部門也表示，如果使用了錯誤數據，應該由誰來承擔后果。另外，一些部門的數據目錄建設質量較低，存在不完整、沒有統一的元數據標準等問題，影響數據的共享利用。也有一些部門表示，對保密數據進行脫密處理后，也可能會影響數據質量。

5.4 數據共享的激勵機制不健全

激勵機制缺乏、共享動力不足是阻礙部門數據共享的因素之一。一些部門表示，數據共享需要投入額外的人力物力，但是工作成果的社會能見度卻不高，又不體現在常規的工作績效里，因此共享的積極性不高。A市的協調部門為了推進數據共享工作，通過控制各部門應用系統項目運維經費的方式督促各部門的數據共享，結果不僅沒有收到預期效果，反而增加了各部門業務人員的逆反心理。

5.5 數據共享的權責界定不清，問責機制不完善

調研發現，由于在涉密數據共享的過程中存在著權責不清、問責機制不完善等問題，“誰共享、誰負責”的要求增加了共享者的責任壓力。很多部門擔心在傳播或使用過程中一旦出現敏感數據泄露、數據失真、數據誤用等問題，可能無法明確追責。數據提供部門與數據使用部門在數據共享過程中究竟應該承擔什么樣的責任？擁有哪些權力？對這些問題的模糊界定使得一些部門在數據提供共享時持謹慎保守的態度。

5.6 業務外包管理面臨困難

政府數據共享業務涉及數據的采集、編目、分類、加工處理、傳遞以及信息系統與共享平臺的建設運維等，大部分具有很強的專業性，需要較高水平的技術支持。目前政府部門一般采用業務外包的方式將非管理性的專業技術業務委托給企業或其它第三方承擔，但是由于承包單位人員更迭頻繁、業務種類繁多，在信息安全、項目質量管理方面難度較大，存在一定的風險。

5.7 組織結構不完善

為適應跨部門數據共享的需要，有必要調整現有的組織結構，既包括建立具有充分權限的部門間統籌協調機構，也包括在各部門內部建立專門的數據共享崗位、人員或部門。目前兩市在組織結構上都做了一定的調整。A市成立了大數據處，配備了政府數據共享的專職管理人員，但是由于人手有限，工作推進較為緩慢。B市由信息化辦公室負責全市數據共享的技術保障，但是由于部門權限較低，人員數量較少且專業知識有限，致使工作推進面臨困難。

5.8 數據共享的業務流程有待優化

優化的業務流程是政務數據共享的保障。目前我國地方政府主要采取通過建立信息共享平臺進行數據集中共享的模式。數據需求部門通過共享平臺查找所需數據及其管理機構線索，然后依照相關的管理規范與數據共享條件，向數據擁有部門提出申請；數據擁有部門收到申請后，以合適的方式向需求方提供數據。從調查情況來看，A市和B市的數據共享平臺均已建成，但是并沒有得到實質性的應用，一是由于平臺功能建設不完善，檢索效率較低；二是由于部門在長期合作過程中已經建立起了固定的數據共享模式，加上新建的數據共享平臺在宣傳推廣與使用培訓方面力度不夠，影響了業務部門對平臺的了解與使用。

數據共享平臺在實質上對數據提交方式、共享途徑與流程、數據管理與維護責任單位等做出了規定。但是由于平臺使用率不高，大部分部門仍然采取傳統方式。A3、A5、B8、B17等均表示使用接口進行數據傳輸比較好。A4表示主要采用數據庫直接備份的方式共享數據。B12認為刻盤傳輸能保障數據安全，嚴格按照數據使用權限用完即毀，可以防止數據流失。

5.9 數據共享的外部環境不夠成熟

數據共享外部環境的不成熟主要表現在跨部門的協調機制不完善、條塊分割的行政體制使得基層部門的數據處理權限有限、法律法規與政策不完善、全國性的技術標準缺乏，等等。部門在推進數據共享的過程中面臨著缺少政策依據、缺少可操作的技術標準與合法性保證等問題。一些部門直接受上級業務部門的領導，與屬地政府的關系不夠緊密，這種條塊分割的管理模式阻礙了橫向的跨部門信息共享。

6 問題出現的原因

6.1 資源投入不足

資源投入水平指政府在跨部門數據共享方面投入的資金和人員支持，包括：（1）為部門信息資源建設與共享設置專門崗位；（2）按照一定標準劃撥資金支持；（3）對各部門信息化負責人員進行專業培訓等。兩市政府部門在數據共享的崗位設置、人員配備和資金投入方面都比較薄弱，很多業務部門的工作由信息中心或信息化辦公室工作人員兼職負責。一方面，人才缺乏導致部門對數據共享的技術支持能力不足。另一方面，非專職和非專業的工作又導致權責模糊，無法達到高質量的工作效果。

6.2 部門管理制度不完善

部門內部關于數據共享的管理制度不完善導致了權責劃分不清、人員激勵不足、外包管理不善等問題，體現在以下幾個方面：（1）部門沒有制訂關于數據共享的規章制度；（2）規章制度不全面、不系統，對專職或兼職人員的崗位職責、權限、技術操作標準等規定不明確；（3）業務部門對跨部門的數據共享規章制度不了解。一些部門的信息中心對本部門的業務與數據共享政策不了解，影響了數據共享的推進。

6.3 跨部門統籌規劃與組織協調不力

跨部門的統籌規劃與組織協調是推進部門間數據共享的核心要素，需要較高權限的領導支持或強有力的機制協調。A市在經信委下成立了大數據處，專職統籌協調各委辦局的數據共享與開放推進工作，主要借助于信息化項目的預算審批權推進數據共享工作。B市主要由市科工局下屬的信息化辦公室負責協調推進，由于權限較低，常常需要借助外部的研究力量協助推進。由于機構職能與權限的局限，二者在推進過程中都遇到不小的阻力。endprint

6.4 技術標準建設進展緩慢

技術解決方案是推動跨部門信息共享的關鍵因素，不僅包括開發信息系統的“硬技術”，也包括確立數據共享范圍、確立元數據標準、制訂數據編目規則指南、制訂數據共享流程與管理規章等 “軟技術”。在“硬技術”方面，各部門均持有樂觀態度，認為只要有足夠的資金投入，就能通過業務外包解決技術開發問題。在“軟技術”方面， A市出臺了《XX市政務數據資源共享和開放2015年度工作計劃》，重點提出要深化政務信息資源目錄體系建設。B市出臺了《XX市政府信息資源共享管理辦法》，對政府信息共享平臺、信息采集、提供與獲取、信息使用、安全保障、監督考核、爭議處理和法律責任等問題進行了規定。但是，兩市在數據資源梳理、開放屬性認定與資源編目“三同步”、數據安全保障等方面都還缺乏具體的技術操作細則。據B2、A7、A3、A4、A5等部門反映，由于缺乏統一的操作標準，各部門在數據資源梳理過程中依然各自為政。

6.5 涉密數據共享的法律法規與政策不完善

依法行政是政府行政管理與公共服務的原則。法律、法規與政策是推動政務數據共享的重要基礎，直接關系到各部門的數據共享意愿。調查發現，關于涉密數據的共享，我國尚缺乏強有力的法規或政策支持。截止目前我國還沒有出臺明確的隱私保護法，雖然在2017年出臺的《網絡安全法》對隱私保護有所規定，但仍然缺少可操作的具體實施辦法。一些部門認為，有些被定了密級的數據實際上是可以共享的，但是由于國家對這些數據的共享缺乏明文的政策支持，致使數據得不到充分共享而導致資源浪費。

7 推進我國跨部門政府數據共享的對策建議

7.1 構建有效的政府數據治理體系，加強跨部門數據共享的統籌與協調

跨部門政府數據共享是一項涉及多個部門業務、觸及多個部門利益的系統工程，需要多個部門的共同參與，協同作業，因此需要設計一套有效的跨部門業務流程，在戰略層面進行規劃，構建具有統籌協調能力的數據治理體系。具體建議如下 ：（1）建立由核心業務部門的一把手組成的數據治理委員會，負責制訂政府數據共享的戰略規劃，針對數據共享過程中出現的復雜問題進行協商決策；（2）建立專職的跨部門數據共享協調機構，該機構應當被賦予較高的權力，以便推進、落實數據共享工作，并對數據共享的全過程進行監督管理；（3）在執行層面，由于數據共享是一件長期工作，各部門需要根據具體情況建立專門崗位和專職人員，保證必要的人才與資金投入，制定穩定可行的數據共享管理制度，以實現數據共享的可持續發展；（4）明確數據共享各環節參與主體的權利與責任邊界，做好痕跡管理，使數據傳播過程可見、風險可控，責任可以追究。

7.2 完善數據共享的制度保障體系，加快法規、技術標準及其實施細則的制定

制度保障是推進數據共享工作的必要條件，制度保障體系包括法律法規與政策、技術標準、部門管理機制等，具體如下：（1）繼續完善涉及國家機密、個人隱私與企業商業秘密的政府數據信息安全的法律法規與政策制訂，如隱私權法、政府數據開放政策、政府數據安全使用政策等；（2）加快關于政府數據編目管理、共享平臺信息系統開發、信息安全、數據傳遞與交換、數據分析與利用等方面技術標準的建設，形成一套相互補充、相互支持、具有可操作性的技術標準規范體系，如數據編目指南、數據接口標準規范、元數據標準、數據庫管理指南、數據加密與脫密技術、數據血緣管理指南、水印技術標準等；（3）建立一套有效的數據管理機制，包括激勵機制、問責機制、監督機制等，將數據共享效果作為績效考核的一部分。適度的激勵政策有助于提升各部門的共享意愿，使數據共享成為一個良性循環的常態工作；（4）制定可操作的數據共享管理辦法，在統一標準的前提下，業務部門根據本部門的數據特點，制定個性化的解決方案，保證數據共享的順利實施。

7.3 提升數據共享平臺的功能與技術水平，提高平臺的利用率

在現階段集中共享的模式下，搭建數據共享平臺的目的是整合各部門目錄數據，提供一站式查詢服務，擴大數據共享范圍，提升數據共享效率，促進政府數據管理的透明化。數據共享平臺的各項功能直接影響數據共享利用效果。因此，平臺設計應遵循以用戶為中心的原則，為用戶提供便捷的瀏覽、檢索、導航、數據上傳下載、維護等功能，尤其應加強目錄數據庫建設與平臺檢索查詢功能，真正使數據共享平臺成為各部門數據交換共享的中樞。調查發現，現有的平臺利用率較低，應當增加宣傳力度，強化對各部門的業務培訓，切實提高數據共享平臺的利用率。

8 結論

跨部門數據共享是政府數據治理的重要目標。實現數據共享利用不僅能夠提高政府數據的利用率，提升政府數據價值，而且能夠減少政府部門重復性工作，促進部門間緊密合作，逐步實現業務協同。本文通過對我國東部與南部一大一小兩座沿海城市進行案例研究，揭示了我國地方政府數據共享實踐過程中出現的九大問題。基于案例數據分析出現這些問題的原因。最后，針對我國跨部門政府數據共享存在的問題及其原因，提出了三大對策建議，以期推動我國跨部門政府數據共享的進一步發展。

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作者簡介：王芳，南開大學商學院信息資源管理系教授，博士生導師，研究方向：電子政務、政府信息資源管理；儲君，南開大學商學院信息資源管理系碩士研究生；張琪敏，南開大學商學院信息資源管理系碩士研究生；張亦琛，武漢大學印刷與包裝學院本科生；趙安，南開大學商學院信息資源管理系碩士研究生。endprint