加強與促進社會公眾參與地方政府反腐倡廉建設

周偉

摘 要： 社會公眾是監督政府權力、反腐敗和促進政府廉政建設的主力軍。積極引導和鼓勵社會公眾參與反腐倡廉建設已成為世界各國加強政府廉政建設和全面預防與懲治腐敗的共同選擇和趨勢。就我國地方政府反腐倡廉建設而言，公眾參與對健全地方政府廉政建設體系，加強對地方公權力的監督與制約，提升地方政府廉政建設公信力，培育公眾廉政責任意識，營造良好的廉政社會環境至關重要。

關鍵詞： 地方政府； 廉政建設； 公眾參與； 廉潔行政

中圖分類號： D61 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.023

黨的十八大以來，我國全面推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，反腐倡廉建設進入新常態，且已取得顯著的成效，黨風政風逐漸好轉，腐敗蔓延之勢得到有效遏制。但我們必須認識到，廉政建設和反腐敗斗爭是一項長期的、復雜的、系統的工程，我國反腐倡廉建設仍面臨著“去存量、抑增量”的任務，僅僅依靠政府單一主體的力量是難以完全實現有效預防和懲治腐敗的，因而需要政府之外其他社會主體的廣泛參與、支持和配合，其中社會公眾的積極廣泛參與、支持和配合是我國全面加強黨風廉政建設、有效預防和懲治腐敗的不可或缺的一支重要力量。目前，我國地方政府黨風廉政建設和反腐敗斗爭仍面臨著嚴峻的形勢和艱巨的任務，地方政府在完善與健全政府內部廉政制度建設、強化政府系統內部反腐的同時，如何贏得社會公眾積極、廣泛參與地方政府反腐倡廉建設，高度重視與充分發揮社會公眾在地方政府反腐倡廉建設中應有的價值作用，如何通過制度與機制的建立與完善，將體制內政府部門反腐和體制外社會公眾反腐無縫對接、有效結合，理應成為當前我國各級地方政府健全廉政建設體系和全面有效預防與懲治腐敗必須認真面對和解決的問題。

一、公眾參與是健全地方政府廉政建設體系的客觀需要

地方政府廉政建設體系是指由地方政府建立的，旨在長期預防和懲處地方腐敗，使腐敗由“高收益、低風險”走向“高風險、低收益”，實現地方政府廉潔行政的廉政體系結構。一個健全的地方政府廉政建設體系應由立法機關、行政機關、司法機關、媒體、社會公眾、私人部門等各個支柱共同構成。[1] 地方政府廉政建設和反腐敗斗爭的總體成效取決于構成地方政府廉政建設體系的各個支柱之間是否形成一種合力，共同發揮作用。如果構成地方政府廉政建設體系中的一個支柱不能發揮作用或者應有的作用沒有完全發揮，那么地方政府的廉政建設體系就會出現“木桶原理”的短板效應，其結果可能使地方政府預防和懲治腐敗事倍功半。而在眾多的地方政府廉政建設支柱中，社會公眾被認為是一個重要的支柱，因為社會公眾不僅是地方政府反腐倡廉建設中的一支重要力量，而且公眾意識和社會價值是地方政府廉政建設各個支柱的基礎。如果地方政府廉政建設體系中社會公眾這一支柱的功能和作用沒有發揮或者沒有完全發揮，那么地方政府廉政建設大廈的基礎就非常薄弱，其他各個支柱就會因基礎的不牢固而衰減或失去維護地方政府廉潔行政的功能。

地方政府要想全面加強廉政建設、深入有效地預防和懲治腐敗，就必須不斷地完善和健全地方政府廉政建設體系，尤其是要高度重視社會公眾在地方政府反腐倡廉建設中的基礎性地位和充分發揮社會公眾對地方政府的監督與制約作用。

積極引導和鼓勵社會公眾參與廉政建設和反腐敗斗爭已經成為世界各國政府不斷完善和健全政府廉政建設體系，全面加強廉政建設和深入開展反腐敗斗爭的共同選擇和趨勢。盡管我國歷來較為重視社會公眾在廉政建設和反腐敗斗爭中的功能和作用，但地方政府在廉政建設體系的構建過程中，由于治理腐敗的理念轉變不到位，廉政建設模式的相對封閉性，公眾參與廉政建設的制度供給不足、渠道不暢以及參與機制的不完善等，嚴重影響了社會公眾在地方政府廉政建設和反腐敗斗爭中應有功能和作用的有效發揮，進而影響到地方政府整個廉政建設體系功效的發揮。

進入新世紀，隨著我國市場經濟體制改革的不斷深化和政治行政體制改革步伐的日益加快，社會公眾開始作為一支獨立的力量參與公共事務治理和社會管理，并在其中發揮著越來越重要的作用，且公眾的權利意識、法制意識、理性程度和參與能力得到空前提高。特別是黨的十八大以來，腐敗與反腐敗問題受到廣大人民群眾的高度關注，民眾對腐敗現象普遍嚴重不滿、強烈要求政府嚴懲腐敗呼聲日益高漲，參與反腐倡廉建設的愿望日益強烈，社會公眾日漸成為我國廉政建設和反腐敗斗爭的一支重要力量。在這種形勢下，地方政府理應積極轉變腐敗治理理念，充分認識到社會公眾是地方政府廉政建設和反腐敗斗爭的力量之源、線索之源和智慧之源，高度重視社會公眾在地方政府反腐倡廉建設中的作用，構建開放的廉政建設體系，切實有效地積極引導、鼓勵和促進社會公眾有序參與地方廉政建設和反腐敗斗爭，使其成為地方政府廉政建設體系的一根重要支柱和反腐敗斗爭中的一支重要力量，并充分發揮社會公眾在地方廉政建設體系中的基礎性地位和作用，就成為完善和健全我國地方政府廉政建設體系、鞏固與提高地方政府反腐倡廉建設績效的客觀需要和必然選擇。

二、公眾參與是加強對地方公權力監督與制約的必然要求

一般認為，公共權力是指政府在進行公共管理的活動過程中，由政府相關部門及部門官員所掌握并行使的，用以處理社會公共事務、維護社會公共秩序、增進社會公共利益的權力。就公共權力的來源和本質講，公共權力來源于人民，是一種凝聚和體現公共意志的力量，其本質是為了維護社會公共秩序，增進社會公共利益。然而，從公共權力的產生和發展過程來看，公共權力具有二重性、是一把雙刃劍：一方面，在一定的歷史時空內，公共權力的存在具有正當性和合理性，代表著一定的公共權力責任和履行著一定的公共權力義務。因為社會的發展離不開由公共權力產生的某些公共職能，公共權力是維系社會公共秩序、組織社會生產和社會生活不可或缺的工具。“政治統治到處都以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”[2] 但另一方面，如果不加約束與制約，公共權力就會呈現出其擴張性和腐蝕性，容易異變為掌握和行使公共權力的政府機構和官員個人謀取部門利益和個人利益的工具。因為公共權力是“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量。”[3] “一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[4] 公共權力的擴張和濫用會造成對公共利益和公眾權益的侵害。“權力，不管它是宗教的還是世俗的，都是一種墮落的、無恥的和腐敗的力量”，“權力容易導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。[5] 腐敗發生與產生的主要原因在于公共權力的任性擴張與盲目濫用，而公共權力任性擴張與盲目濫用的根源在于公共權力缺乏必要的監督與有效的制約。endprint