公民投票與民主參與研究

劉依平

摘 要： 無論是政治思考還是政治實踐，人們對公民投票都存有某種程度的迷思，但公民投票也有著潛在的多數暴政的危險。從亞里士多德在政體分類中揀選出民主政體的第五變種，認為這種以多數意志為依歸的變態政體會壓迫居于少數地位的高尚公民，到聯邦黨人殫精竭慮地設計出雙重的政府結構以幫助消除黨爭對于美國的危害，再到“多數的暴政”這一說法不足以承載托克維爾對于未來人類狀況的擔憂，都可以作為懷疑和不信任公民投票的理據。在現代民主政府已經普遍在國家權力中嵌入人民的權力的情形下，公民投票的基本用意，亦即讓更多公民參與到公共事務的決定中來，不應遭到太多的扭曲。

關鍵詞： 公民投票； 多數的暴政； 民主； 自由； 公民身份

中圖分類號： D61 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.018

毫不夸張地說，投票是今日世界的個人和社會群體生活中的一種經常性和周期性的活動。現今意義上的公民投票往往指涉的是一種關乎最重大決定的決策機制。對于這樣一種機制，無論是支持還是反對，其背后的理據都源遠流長。筆者集中考察對公民投票的一個由來已久的深刻質疑，亦即公民投票有著潛在的多數暴政的危險。鑒于這方面的研究已浩如煙海，筆者不能面面俱到，因此主要圍繞著亞里士多德、聯邦黨人以及托克維爾的相關觀點展開論述，以期幫助厘清公民投票與多數的暴政這二者之間的關聯。

一、公民投票的迷思

不論是政治思考抑或是政治實踐，人們對公民投票都存有某種程度的迷思。從權利的角度來思考公民投票則是當今社會一種非常普遍的做法。由于公民可以通過這種一人一票、每票等值的方式來表達自己的偏好，因此它內在地包含了人人平等的民主理想。但是，正如18世紀法國思想家孔多塞所說的那樣：“在羅馬人和希臘人的法律概念中，就不存在個人權利的概念；這種說法也同樣適用于猶太、中國及所有其他存在過的古代文明。這種理想的主導地位，即使在西方的近代史中，也是一個例外而不是通則……這樣一種自由觀念盡管有其宗教的根源，但其獲得發展決不早于文藝復興或宗教改革。”[1]197換言之，“權利”不是一開始就有的。人權政治在西方，特別是歐洲，經歷了相當長一段時期的演變才發展至今。

同時，回顧歷史，我們還可以看到，投票成為一種政治選擇的主要機制，是在歐洲民族國家成立以后的事。每個民族國家的成員接受了共通的宗教和語言背景的塑造，這種機制才隨著民主思潮取代君權神授之說而興起。投票根本不是用來行使自決用的，而是用來爭好處的。它一開始是貴族向君王爭，后來是資產階級向貴族爭，然后是無產階級向資產階級爭，所爭者莫不出于稅收、利潤、福利等物質利益。

另外，所謂公民投票，自然也就是只有本國或本地區公民才可參與的投票。公民投票之所以可能，就在于公民身份的認定。所以，即使公民投票的標的無關乎主權，都不可避免地是在宣告主權。而公民投票排外的道理也即在這里。但哪些人可以具有這種資格？或者說哪些人可以被稱作為“公民”？該資格又是如何界定的？僅憑權利的主張就足夠嗎？

還有，公民投票本身作為一種偏好匯集法，由于它計算偏好強度的機制較少，因此它似乎代表一個比其他代議民主形式更“僵化的”多數主義形式。這樣一來，在對社會不同團體有極不對稱影響的議題，以及某些公民團體之重要利益瀕臨危險的議題上，通常不適合以公民投票做決策。在本質上，公民投票是一種多數決定的政治機制。再加之“對公民投票和其他形式‘直接民主的規范性探討，典型地以公民主權及‘民意兩個概念作開端。”[2]6是故，有現代批評者強調，公民投票對少數群體有著潛在的多數暴政的危險。[3]60但實際上，這是對公民投票的慣常看法和由來已久的懷疑和不信任。

二、“多數的暴政”：亞里士多德、聯邦黨人、托克維爾

“多數的暴政”是一個經典話題。應該說，古希臘思想家亞里士多德是為后世的人們奠定這一論題之基本思路的人。在亞里士多德那里，多數的暴政出現在他的政體分類學說里面。

在亞氏看來，城邦的作用及其終極目的是過上“優良生活”。不同的政體擁有相對應的不同品性的公民。“在一個理想政體中，他們就應該是以道德優良的生活為宗旨而既能治理又樂于受治的人們。”[4]154為了實現這樣一種目標，城邦的最高治權應該由誰來掌握就成為一個非常重要的問題。“寄托于‘群眾或‘富戶或‘高尚人士或‘全邦最好的一人或‘僭主”，[4]141這樣，“以多數為政體的要素（特征）”，[4]184再加上根據他或他們是否以“城邦整個利益以及全體公民的共同善業”為統治依據，政體有正常和變態之分。好的統治者為所有人謀利益，如君主政體、貴族政體，以及共和政體；變態政體中的統治者則是為了他或他們自己牟取私利，如僭主政體、寡頭政體，以及平民政體或民主政體。

在上述三種變態政體中，按照亞里士多德的看法，民主政體是“自由而貧窮——同時又為多數——的人們所控制的政體”，[4]185但它也是“三者中最可容忍的變態政體”。[4]179這是因為，較之于把治權交過少數賢良之士，“群眾”為政確有一些合理之處。這是因為，就多數而論，即便單個的人可能乏善可陳，但匯總在一起的話，集體之智慧總歸是要超過少數人的，特別是在政治和文藝方面。但也正因為如此，就像梭倫所做的那樣，為了避免出現潛在的敵人因而不能將大群的窮人排除在政制以外，他們可以作為一個集體來選舉執政者和對到期的執政者實施審查，但不能單獨擔任職務。

而民主政體這種“多數制”本身，還會因情勢不同分化為五個不同品種。其最后一種很是“特殊”：“凡屬公民都可受職，但其政事的最后裁斷不是決定于法律而是決定于群眾，在這種政體中，（依公眾決議所宣布的）‘命令就可以代替‘法律……這里，民眾成為一位集體的君主；原來只是一個個的普通公民，現在合并為一個團體而掌握了政權，稱尊于全邦。……這樣的平民，他們為政既不以‘法律為依歸，就包含著專制君主的性質。這就會漸趨于專制。”[4]190-191endprint

民主政體中的這個“極端”品種，在亞里士多德眼中，其情調與僭主政體是一樣的，“完全沒有法度”，[4]198因而甚至都算不得是一種政體。所以，即便多數集體地優于少數，但亞里士多德強調：“倘使窮人占據最高治權，就會憑其多數來瓜分富戶的財物……全邦中任何多數，無論為小康之家，或為窮苦的人，倘使把少數人的財物共同瓜分，取為己有，這種多數顯然是在破壞城邦。可是，善德總不做破壞任何善物的行為，而正義也一定不是為害于城邦的。”[4]141

亞里士多德認為政治生活必須遵循一種作為真、善而設計出的模式，但現實世界充滿著變數。正宗的和變態的往往很難單純地各據一方，相反總是混雜糅合在一起。事實上，亞里士多德本人也是區分了“最為優良”的政體和“大多數城邦所能接受的政體”，并認為“共和政體或混合式的貴族政體”最符合中庸之道。[4]201但理論世界與行為世界之間總是存有偏差，特別是對于后者而言，政治行為不可避免地存在著弱點。亞里士多德之真善意義上的政治生活往往流于脆弱。在統治者與被統治者之間，多數之于少數，均是如此。而這一點對于18世紀的美國聯邦黨人來說，他們更多的是要解決經驗難題。以麥迪遜為代表，他被視為在經驗層面如何預防“多數的暴政”這一危險之人。[5]

與亞里士多德所處時期的世界不同，簡單、直接的民主必須面對更大的空間范圍。與此同時，與亞氏的時代相似的則是，這種民主總是暴露出制度的失敗，因為出于人的天性，那些行使統治權力和代理職責的人易于僭越權力。那么，在“政府必不可少”這一前提下，如何調和自由與大的空間范圍？針對反對者所援引的關于孟德斯鳩的“實行共和政體版圖必須狹小”的論述，漢密爾頓提出一種聯邦制共和國的構想。在這種共和國里，“公民在行使統治權時具有像他們在簡單、直接民主大會中一樣的得到承認的地位”。[6]44如果用麥迪遜的話說，這種制度不僅能夠“保護公益和私人權利免遭這種黨爭的威脅，同時保持民眾政府的精神和形式”：[7]48“黨爭就是一些公民，不論是全體公民中的多數或少數，團結在一起，被某種共同情感或利益所驅使，反對其他公民的權利，或者反對社會的永久的和集體利益。”[7]45他區分了采取代議制的共和政體和純粹的民主政體，并指出后者，亦即“人民會和在一起，親自管理政府”[7]66不能制止派別斗爭的危害，因為“沒有任何東西可以阻止犧牲弱小黨派或可憎的個人的動機”。[7]48但是，“把范圍擴大，就可包羅種類更多的黨派和利益集團；全體中的多數有侵犯其他公民權利的共同動機可能性也就少了……因此，很清楚，共和政體在控制黨爭影響方面優于民主政體之處，同樣也是大共和國勝于小共和國之處，也就是聯邦優于組成聯邦的各州之處。”[7]50-51

由于“如果多數人由一種共同利益聯合起來，少數人的權利就沒有保障”，[7]266因此為了“保護一部分社會反對另一部分的不公”，作為《聯邦憲法》的起草者，麥迪遜等人最終在與邦聯政體之支持者的論爭中勝出，成功建立了一個“復合共和國”：它“使社會中包括那么許多各種不同的公民，使全體中多數人的不合理聯合即使不是辦不到，也是極不可能”；[7]266“美國政府中完全排除作為集體身份存在的人民”。[7]323（著重號為原文所有） 共和病終究還是要由共和制來醫治。“在聯邦的范圍和適當結構里，共和政體能夠醫治共和政府最易發生的弊病”。[7]51

美國聯邦制的雙重設計突破了必須存有某種單一權力中心的傳統觀念。相較于麥迪遜們面對的美國麻煩及其創舉，19世紀的法國自由主義者的歷史包袱既多又重，因為后者的界說總是無可避免濃烈的“舊制度與大革命”的背景。阿列克西·德·托克維爾就是這樣一位“舊秩序的完美體現者”。[8]82然而，經由年輕時游歷美國并時刻地對美法兩國加以對照，托克維爾提煉出的關于多數之權力的危險性的觀點卻超越了時代，對后世意義重大。

根據托克維爾的考察，在19世紀初期的美國存在著一個極度活躍的原則，它瓦解了人類生活的所有方面，[9]并如神意一般預示著整個世界的未來。這就是以身份平等為主要特征的社會狀況：“顯示民主時代的特點的占有支配地位的獨特事實，是身份平等。在民主時代鼓勵人們前進的主要激情，是對這種平等的熱愛。”[10]621從最初的殖民地始，以新英格蘭諸州為例，“在這個社會里，既沒有大領主，又沒有屬民；而且可說，既沒有窮人，又沒有富人。”[11]35“即使是貴族制度的萌芽，也從未被引進合眾國的這一部分”，[11]52“時間、事件和法律卻使民主因素不僅發展為占有支配地位的因素，而且變成唯一無二的因素。在美國，無論是家庭還是團體，現在都毫無影響可言，甚至稍微持久的個人影響也不多見。”[11]59甚至，在當時新開辟的俄亥俄州，托克維爾感受到“民主被推進到罕見的極限……大多數人只是過客而已。沒有任何共同的紐帶把他們聯系在一起。”[12]243 總而言之，與歐洲國家相比，美國人是“生來平等”的，等級和階級的差別并不存在，組成或大或小之集體的個人之間完全平等。這種狀況勢必在政界和其他領域產生后果。

托克維爾指出：“人民之對美國政界的統治，猶如上帝之統治宇宙。人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民。”[11]64在美國，“盡管政府的形式是代議制的，但人民的意見、偏好、利益、甚至激情對社會的經常影響，都不會遇到頑強的障礙”。[11]194在日常生活和交往中，由于彼此都很相似，人們不會隨便聽信與自己相同或平等的人的話。“個人的影響力是薄弱的和幾乎是等于零的，而群眾對每個個人的精神的影響力卻是巨大的”。[10]808這樣一來，隨著相信群眾的趨勢愈來愈強，“公眾的意見不僅是個人理性的唯一向導，而且擁有比在任何國家都大的無限權力。……在他們看來，如果公眾的判斷不與他們大家擁有的相同認識接近，絕大多數人是不會承認它是真理的”。[10]526據此，托克維爾評判道：“我還不知道有哪一個國家，在思想的獨立性和討論的真正自由方面一般說來不如美國。”[11]293托克維爾還發出這樣一個預言：“在平等時代，不管是什么政治法令統治人民，都可以預言人民對輿論的信賴將成為一種以多數為先知的宗教。”[10]527endprint

托克維爾正確地指出，平等并不等同于自由。“人心也有一種對于平等的變態愛好：讓弱者想法把強者拉下到他們的水平，使人們寧愿在束縛中平等，而不愿在自由中不平等。……（對社會情況民主的民族而言——筆者加）自由并不是他們期望的主要的和固定的目的，平等才是他們永遠愛慕的對象。”[11]60平等可能導致新英格蘭的那種鄉鎮自治的完美形式，但也可能導致另一種危險：多數的暴政。

對此，托克維爾提出，權威的存在固然必要，但“當這個權力的面前沒有任何障礙可以阻止它前進和使它延遲前進時，自由就要遭到破壞。”[11]289無論是一個人、少數人，還是以人民之名義的多數，“都無力行使無限權威”，因為“無限權威是一個壞而危險的東西”，[11]289其存在是給暴政播下種子，特別是對于人們思想和靈魂的壓制會使“人類的一些主要屬性從人身上消失”。[10]873這是“平等給人的獨立造成的危害……這種危害是未來的隱患中最可怕的，而且是最難預測的。”[10]881

三、公民投票：誰之投票？

如上所述，即便是托克維爾，他也沒有對民主制持有無保留的信仰。相反，同密爾一樣，托克維爾相信多數人的意志對少數人實行壓迫是完全有可能的。此外，民主制還具有一種輿論壓制，這種壓制比壓迫還要危險，以至于“多數的暴政”這一說法甚至不足以承載托克維爾對于未來人類狀況的擔憂。[13]101然而，毋庸置疑，現代民主政府已經普遍地在國家權力中嵌入人民的權力，因為如果不這樣做就無法面對政治平等和人民主權的責難。但漢密爾頓雄辯的聲明仍聲聲在耳：“把所有權力賦予多數人，他們就將壓迫少數人。把所有權力賦予少數人，他們就將壓迫多數人。”[14]4因此，如果我們立足于現實，這個問題就可以換一種方式來問：“多數原則與少數統治究竟是如何結合在一起的？”[15]150

通常，政壇勝選者會說民主國家之真諦就在于主權在民，似乎主權的行使是由公民來決定。但其實，沒有主權之前是不可能有公民的，有了主權范圍之后，統治者根據需要決定誰有資格成為國家公民。在沒有主權概念的時代或地區，自然也就沒有公民的概念。像中國，自古只知有臣民，不知有公民；而西方也是經由啟蒙運動和宗教改革的解放之后，才有民族國家的出現和公民概念的衍生。

這些支持“主權在民”的人，其中很多都是贊成采用“公民投票”的方法來進行民族自決，說是符合自由主義的理性選擇原則。但問題是，如果公投是表達了個人意志，是自由主義的體現，則借由公投來行使政治自決的人，又其實是借用公投來表達自己的集體認同歸屬；而在認同問題上，個人作利害考量的空間其實很小，其所表現的民族主義并非一種政策價值而已，而是一種無法任由個人決定去留的情感。因此，到底個別公民有多少獨立自主的思考空間，能真正自由地決定自己的認同？也就是說，在民主投票中，所謂“公共利益”、“社會福祉”及“人民意志”中到底多大程度上體現了個體的偏好？

嚴格說來，直接民主意指一種理想化的民主形式，在其中所有公民對所有決策通過投票決定一項法律或者制度，多數票說了算。然而，票數的多少并不等于人民的多數或少數，代議民主是如此，公民投票亦然。并且，由于后者是代議民主的對立模式，與國會主權的原則相對立，因此無法被視為是多數民主（majoritarian democracy）或共識民主（consensus democracy）的一部分，[16]31-32但它在本質上卻較之選舉多數和議會內多數更多數決定化。因此，如果是在一個有社會同質性與政治共識作為先決條件或極有利于民主政體之元素的政體里，公民投票的基本用意——讓更多的公民參與到公共事務的決定中來——不致遭到太多的扭曲。但若是在一個社會異質性高、社會整體共識基礎薄弱的“分裂社會”里，卻極可能會構成解構性的危機，造成多數的暴政，尤其當公投的議題是一些極具敏感性與沖突性的議題之時。

但由于現代西方許多政治學者在大前提上已經接受了以個人權利為核心的現代化觀念，并相信參與型的民主文化是正常的典型。[17]所以，有關對公民投票的研究，焦點都是放在如何體現直接民主，以及公民投票的選舉行為等技術性問題，一般很少注意到公民投票對身份認同及政治穩定性的潛在沖擊。但在具體實踐中，有一些案例不能僅用直接民主和自由民權等一般政治學課題來理解。相反，由于它們獨特的歷史和社會背景，其議題所引發的爭議特別地和公民身份相關聯。也就是說，對于某些公民投票案例而言，它們與投票者的身份認同或認同政治糾葛太多，無法充分辯護其理據，也因此不能解決現實問題。

最后，當然必須承認，在現代快速的政治、文化與社會變遷之下，公民投票有其嚴肅的理論基礎和實務需求。特別是在地方治理層面，公民投票較易施行，同時也較能夠進行充分的辯論，因此不失為落實公民參與以實踐民主價值的良方。但是，公民參與政治的方式有很多，并非所有的方式都能有效地促進公民參與。“組織成員或社會公民對政治事務參與，對于一般人員發揮對組織或政府決策的影響，既不是必要條件，也不是充分條件。”[18]162不準人們參加“真正的政治生活”固然存在某種意義上的嚴重性，[19]200但民主政治中最天真的治理模式就是凡事由人民來做主。在民主制的條件下，設立精巧、復雜的防護機制來對付那些可能會否定個體或少數人自由的力量是有必要的。

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