完善我國船舶污染損害賠償體系的建議

周舫震+朱羿嶧

【摘 要】 從船舶污染損害責任保險的作用入手，分析我國船舶污染損害賠償體系現狀，對現行的各船舶污染損害賠償體系進行比較，指出完善我國船舶污染損害賠償體系的必要性和緊迫性，從開展課題研究、修訂船舶污染損害賠償相關法律、修改完善配套制度等三方面提出完善我國船舶污染損害賠償體系的建議。

【關鍵詞】 船舶；污染；損害賠償；保險；基金

1 船舶污染損害賠償責任保險的作用

船舶污染損害賠償責任保險既有責任保險的一般特點又有其特殊性，其主要作用如下：

（1）有助于減輕船舶所有人經濟負擔，安全穩定地轉移船舶所有人的經營風險。相關國際公約和我國國內法規定船舶污染事故責任主體（通常是船舶所有人）承擔污染損害賠償責任。一起船舶污染事故會引發包括財產損失、資源環境損失在內的多項索賠。對船舶所有人而言，船舶污染事故發生概率雖小，但單起事故賠償金額卻較大；對保險公司而言，大量承保船舶污染損害責任險后，可用保費收入彌補賠償金額。因此，船舶所有人可以通過平時支付較低的保險費來換取發生污染事故時由船舶污染險保險人承擔較大的污染損害賠償責任，從而轉移自己的經營風險。[1]

（2）有利于保障環境恢復所需的資金來源，滿足受害人及時獲賠的需求。船舶所有人的賠償能力是以其自身財力為限的，因此，在當前航運市場持續低迷、船舶所有人經營困難的形勢下，受害方常常無法獲得充足的賠償。[2]如果船舶所有人投保污染損害責任險，保險人可以彌補船舶所有人賠付能力的不足。此外，我國法律為保護船舶油污受害方的利益，規定船舶油污受害人可以直接向油污保險人索賠。這一原則解決了油污受害方權利保護落空的問題，同時簡化了索賠程序，降低了訴訟成本。

2 我國現行船舶污染損害賠償 體系

盡管船舶污染損害責任保險制度有利于轉移船舶所有人的賠償風險、保護船舶污染受害人的合法權利，但我國目前投保船舶污染損害責任保險的船舶并不多，原因在于我國尚未建立完整的船舶污染損害責任強制保險制度。

由于我國實行河海分治的管理體系，船舶污染損害責任賠償體系也互相獨立。以污染區域劃分，體系可以分為內河水域船舶污染損害賠償體系和海域船舶污染損害賠償體系；以污染物劃分，體系可以分為油污損害賠償體系和危險化學品污染損害賠償體系。海域船舶油污損害賠償體系建設最早，為其他損害賠償體系建設提供了良好的范例。

2.1 海域船舶油污損害賠償體系

1999年修訂通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》第66條為建立我國海域船舶油污損害民事賠償責任強制保險制度和船舶油污損害賠償基金制度提供了法律依據。

我國已加入《〈1969年國際油污損害民事責任公約〉1992議定書》、《1992年設立國際油污損害賠償基金公約》（僅適用于香港特區）和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》。2010年10月1日，《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》生效實施，對船舶油污損害民事責任保險的適用范圍、保險額度、保險證書的簽發和監督檢查等作了規定，標志著我國已經參照國際公約建立起了海域船舶油污損害民事責任強制保險制度。2012年7月1日，《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》正式實施。2016年6月，船舶油污損害賠償基金管理委員會審核通過了首批船舶油污損害賠償基金賠付案件，標志著具有中國特色的船舶油污損害賠償基金制度正式運作。

按照我國現行海域船舶油污損害賠償體系，船舶油污受害人首先向造成船舶油污事故的船舶所有人及其油污保險人提出損害賠償，之后就其賠償不足部分向中國船舶油污損害賠償基金提出賠償或補償請求。

海域船舶油污損害賠償體系的實踐證明，船舶油污損害責任保險和賠償基金制度為保障船舶油污受害人合法權益、保護我國海洋環境發揮了積極的作用。

2.2 海域危險化學品污染損害賠償體系

《中華人民共和國海洋環境保護法》將船舶載運的危險化學品造成的海域污染損害歸于“海洋環境污染損害”類型，并要求造成海洋環境污染損害的責任人排除危害，賠償損失；但目前尚無法律強制要求船舶所有人投保危化品污染損害責任保險。

2.3 內河油類物質污染損害賠償體系

《中華人民共和國水污染防治法》第52條第4款要求內河航行船舶應采取措施防止造成油污損害，但未對船舶油污損害賠償作出規定。《中華人民共和國侵權責任法》第65條規定了造成船舶油污損害的責任人承擔侵權責任，但尚無法律強制要求船舶所有人投保油污損害責任保險。

2.4 內河危險化學品污染損害賠償體系

《危險化學品安全管理條例》第57條第2款要求載運危險化學品的內河船舶所有人應當投保船舶污染損害責任保險。這說明我國已建立內河危險化學品污染損害賠償責任強制保險制度，但內河危險化學品污染損害責任保險的實施辦法尚在起草過程中。

3 我國海域與內河船舶污染損害賠償體系的比較

船舶污染損害賠償體系有3個層次的賠償主體，分別是船舶所有人、承擔污染損害責任強制保險的保險人和國內收貨人攤款建立的污染損害賠償責任基金。

就我國現行污染損害賠償體系看，海域油污損害賠償體系最全面，已經建立并運行完整的三層次賠償。內河危險化學品污染損害賠償體系已經建立船舶所有人和保險人兩層賠償，但尚未正式運行。海域危險化學品污染損害賠償和內河水域船舶油污損害賠償僅由船舶所有人承擔，如果船舶所有人賠付能力不足，就會嚴重影響受害人獲賠結果。我國現行各船舶污染損害賠償體系的比較見表1。

4 完善我國船舶污染損害賠償 機制的必要性和緊迫性

4.1 污染事故多發，污染損害嚴重

我國船載石油貨物和危險化學品貨物運輸量以年均10%的速度遞增。廉價的水路運輸是我國石油類貨物和危險化學品貨物的主要運輸方式，相關生產企業也往往沿海沿江而建。我國2014年和2015年船載散裝油類貨物和危險化學品運輸量如表2所示。endprint

近年來，油船大型化、危險化學品運輸散裝化的趨勢未曾改變，船載油類貨物以及危險化學品污染風險逐漸加大。據不完全統計，2009―2015年，我國共發生船舶污染事故339起，危險化學品和油類貨物泄漏量為 t，詳見表3。

我國船舶污染事故損害及賠償存在以下特點：（1）污染事故造成的社會影響和經濟損失巨大，尤其是發生在長江、珠江取水口附近水域的船舶油污事故，會威脅千百萬民眾的飲水安全；（2）肇事船舶所有人賠付能力不足，索賠人無法獲得充分賠償，尤其是內河船舶所有人抗風險能力低，賠付能力有限；（3）如果肇事船舶所有人無力履行賠償責任，且沒有投保污染責任險，受害人很可能無法獲得充分的賠償。

4.2 是我國航運業與海洋環境保護協調發展的迫切需要

我國將生態文明建設放在突出位置，將生態環境保護放在戰略性高度，力爭從決策源頭上防止環境污染和生態破壞，解決環境恢復問題。獲得充分的環境損害賠償是順利實施環境恢復措施的前提條件。

4.3 符合國際船舶污染損害賠償體系發展趨勢

早在40多年前，國際上就建立了油船船舶所有人強制保險和貨主攤款的油污基金組成的國際船舶油污損害賠償體系。近半個世紀的實踐證明，該體系對于保障船舶油污受害人利益、促進海洋環境保護發揮了非常積極的作用。

國際海事組織已通過了《國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》，該公約建立了與國際油污損害賠償機制類似的國際有毒有害物質賠償體系。

5 完善我國船舶污染損害賠償 機制的建議

為保護我國水域環境和船舶污染損害受害人的合法權益，建議在我國建立由船舶所有人強制保險及船舶污染損害賠償基金組成的、全面覆蓋沿海和內河的油污和危險化學品船舶污染損害賠償體系。為達成上述目標，建議爭取在10～15年的時間里做好以下工作：

（1）開展課題研究。開展船舶污染損害賠償責任課題研究，摸清我國船舶污染損害情況，研究分析我國船舶污染損害賠償工作現狀，提出完善我國船舶污染損害賠償機制的解決方案。

（2）修訂船舶污染損害賠償相關法律。在《中華人民共和國環境保護法》的基礎上，修訂《中華人民共和國水污染防治法》 《中華人民共和國海洋環境保護法》 《中華人民共和國海商法》等法律，完善我國水域船舶污染損害賠償體系的相關法律，增加與在我國內河水域實施油污損害賠償責任保險、在沿海水域實施危險化學品污染損害賠償責任保險等相關內容，為我國全面施行船舶污染損害民事責任保險制度提供法律依據。在相關法律中適時將我國現有的適用于海域的船舶油污損害賠償基金機制適用至內河水域，并建立覆蓋我國內河水域和海域的船舶危險化學品損害賠償基金。

（3）修改完善配套制度。待上位法對船舶污染損害賠償基本制度作出規定后，適時出臺相應的配套實施細則，保障船舶污染損害賠償責任保險制度及船舶污染損害賠償基金制度順利運行。

參考文獻：

[1]周莉.內河船舶污染責任保險的困境和對策[J].中國保險，2014（12）：23-27.

[2]羅輯.中國船舶污染強制責任保險相關規則的探討[J].中國海商法年刊，2010（1）：97-101.endprint