基于地方政府視角的公私合作決策風險管理研究

劉曉燕

摘 要： 中央政府越來越重視采用公私合作（PPP）來促進城鎮化基礎設施供給和深化地方政府職能改革?；诘胤秸暯?，公私合作政府決策過程中可能出現各種風險。其中PPP決策知識獲取風險、尋租風險、地方保護風險等風險都可能造成社會資本參與意愿低，不利于公私合作制的長期發展。為了增強公私合作制（PPP）模式的可持續性，必須加快構建有效的地方政府公私合作風險管控機制。

關鍵詞： 公私合作； 地方政府； 決策； 風險

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.005

地方政府是研究政府管理與政策經驗的一個重要視角。很多學者認為因為財政分權的激勵使得地方政府在推動經濟增長方面發揮了重要的作用。1994年分稅制改革使得地方政府成一級擁有特殊利益的行為主體，地方政府開始在地區經濟發展、公共事務治理中扮演越來越重要的角色。正是地方政府在經濟領域自主權擴張導致了地方政府發展經濟、治理出現的不確定性行為，同時地方政府與中央政府的利益博弈行為也是當前中央控制的關注重點。在公私合作（PPP）模式推廣過程中，各地方政府分權之下的自主選擇行為占有很大比例，地方政府的自主政策選擇會影響地方公私合作的效率水平。我們除了關注中央政府公私合作的頂層設計，其實更多要關注地方政府能否將頂層設計落實為現實政策效果，因為只有地方政府的有效執行，公私伙伴關系在地方才能實現，從而達成地方居民公共物品多元供給目的。中央政府大力鼓勵地方政府應用公私合作制（PPP），對于地方而言既需要有效執行中央政策又需要采取與中央政府不同的因地制宜的公私合作方法，同時也考驗地方政府社會治理水平與科學決策能力。地方政府的決策失誤可能導致公私合作項目終止、項目風險分配失當、腐敗而致的公共利益受損等種種決策風險，不利于各類基礎設施項目的公私合作制（PPP）發展。本文研究領域將是側重于地方政府在公私合作制中的決策風險，并考慮公私合作制（PPP）項目如何適應當地政府，實現公私合作之目的：拓寬公共產品的投資渠道，提高公共產品及公共服務的供給效率。

一、地方政府公私合作的外部制度環境

過去三十年來，公共私營合作伙伴關系（PPP）是我國提供基礎設施和公共服務的有效模式之一。公私合作制（PPP）通過建立公共機構和私營部門之間的長期合作，提供基礎設施產品和服務，可以幫助地方政府解決短缺資金問題，加快基礎設施建設，實現風險分擔，提高治理效能，提高公共服務和產出效率。2014年起，由于中央政府的推動，公私合作制（PPP）已經成為一個非常熱門的話題，中央政府以發改委、財政部牽頭推動公私合作制（PPP）項目，既可以解決城鎮化資金需求，也可以通過公私合作制（PPP）倒推地方政府職能轉變，還可以有助于社會資本進入公共基礎設施投資領域以解決投資不足的困境。我國中央政府通過由上而下的方式推動公私合作制（PPP）。在國家政策的支持和指導下，中國也正努力在基礎設施、公共服務、生態保護和環境資源等領域積極推進公私合作制（PPP）模式。財政部政府和社會資本合作中心（CPPPC）最新數據顯示，截至2017年5月31日，財政部PPP項目庫入庫項目13132個，總投資額達164，074.28億元①，各類項目覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個行業領域。行業領域方面前三位是市政工程、交通運輸、旅游。在中國，公私合作制（PPP）是中央政府力推、各地方政府積極響應的方式下推廣起來的。正是由于中央政府的大力推動，符合地方政府融資意愿，才促成了地方公私合作制（PPP）項目數量的快速增長。鑒于經濟增長和基建需求巨大，地方政府未來將繼續對公私合作（PPP）項目需求巨大。

二、地方政府公私合作內在動力機制

我國城鎮化速率已經達到57.35%，地方政府在基礎設施、公共事業、公共服務等職能領域的投資資金缺口巨大，然而現有的分稅制體制之下，地方政府已經無法依賴“土地財政”來獲取資金，那么地方政府可以借助公私合作制 （PPP）將社會資本帶入地方事務管理中，同時為地方政府融資提供另一種途徑。

對于大力推廣公私合作制（PPP）項目，各地方政府的目的也不盡相同。部分地方政府希望借助公私合作制（PPP）實現項目融資，減輕政府的財政壓力，部分地方政府則是希望通過公私合作制（PPP）建立健全市場運行機制，引人先進的管理者和運營商，促進技術進步和提高項目的運營管理效率，也有地方政府基于政績需求而進行公私合作制（PPP）項目投資建設。在地方政府層面，城鎮化帶來的基礎設建設資金、地方債務雙重壓力之下，地方政府發展公私合作項目的意愿更強。

三、地方政府公私合作中的決策風險分析

雖然當前國內外很多文獻研究了中國PPP的風險，但是有關地方政府在公私合作中的決策風險在文獻中幾乎沒有受到重視。本研究基于地方政府視角，研究在地方政府層面政府進行公私合作決策過程可能出現的各種風險。然而，決策風險尚不清楚，仍然存在政策目的和政策實施脫節，腐?。ɑ驖撛诘目赡苄裕?，監管持續薄弱，獲得投資資本以及私營部門持續信心不足等關鍵問題。

Li et al.②提出了一個具有46個PPP項目風險因素的風險清單，Ke et al.③確定了中國PPP項目相關的37個風險因素，因此，政府和私營部門必須在整個項目生命周期中正確識別，評估，分配和應對所有潛在風險。2014年以來，中央政府力推的政府和社會資本合作項目（PPP）在力圖解決地方政府融資來源的同時，也加大了將部分企業風險轉嫁給了政府的可能性。我國公私合作制（PPP）項目管理的政府機構可以分為三個層次：中央政府（決策水平）、地方省或直轄市（管理水平）、公私合作制（PPP）項目指導委員會和直轄市行政區域的執行中心（執行水平）。2014年5月，為了推廣公私合作模式，財政部成立PPP工作領導小組，專職負責研究制定PPP相關政策，支持地方財政部門做好公私合作制（PPP）工作。各地方政府還未完全建立PPP工作領導小組，地方政府應用公私合作制（PPP），需要采取與中央政府層面不同的方法。地方政府的工作方法、公私合作制（PPP）如何適應當地政府都是學者們應側重的研究領域，研究還應重點關注地方政府采用的合同和選擇過程，因為它們在應用公私合作制（PPP）方面造成了障礙。地方政府公私合作中的決策風險是指由于缺乏公私合作制（PPP）的運作經驗和能力的知識獲取風險、對于中央政策選擇執行的政策執行風險、監督機制不完善導致的尋租風險、政府治理水平低下出現的地方保護風險等，我們將逐一分析。我們通過研究地方政府公私合作制（PPP）決策風險試圖解決地方公私合作的關鍵問題。endprint