中國(guó)稅收征管模式改革的研究

王瑋

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展、財(cái)稅體制改革的不斷深化以及互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的普遍推廣，現(xiàn)有的稅收征管模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出。本文在國(guó)家稅收治理和稅收征管現(xiàn)代化框架下，立足于我國(guó)現(xiàn)行征管模式，借鑒國(guó)際稅收征管好的經(jīng)驗(yàn)及做法，深入分析稅收征管現(xiàn)狀及發(fā)展需求，重點(diǎn)研究現(xiàn)代化稅收征管模式改革的總體思路和實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：稅收現(xiàn)代化；征管模式；“互聯(lián)網(wǎng)+”；風(fēng)險(xiǎn)管理

一、研究背景和意義

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，稅收作為財(cái)政收入的主要來(lái)源，也同樣是國(guó)家治理的基石。

在十八屆三中、四中全會(huì)之后，我國(guó)正在全面深化改革的新征程中，稅收征管現(xiàn)代化事關(guān)推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、深化財(cái)稅體制改革等一系列全局性問(wèn)題。因此，在國(guó)家治理國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)要求下，在大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代背景下，稅收征管部門(mén)應(yīng)該按照依法治稅原則，精心安排、全面統(tǒng)籌，從征管資源配置、征管格局構(gòu)建、征管機(jī)制設(shè)計(jì)、征管路徑選擇等視角系統(tǒng)研究現(xiàn)代化稅收征管改革，有效發(fā)揮稅收服務(wù)納稅人、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的重要職能，進(jìn)一步增強(qiáng)稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。

二、稅收相關(guān)理論

（一）稅收法定主義

稅收法定主義強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利和政府權(quán)力都應(yīng)該受到法律的限制以及保護(hù)。在堅(jiān)持稅收憲政、民主的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)法律制度，明確相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，納稅人必須依法納稅，無(wú)法律依據(jù)不納稅；政府必須依法征稅，無(wú)法律依據(jù)不征稅，不能侵害納稅人的合法權(quán)益。我國(guó)稅收征管模式改革，要從征納雙方權(quán)利和義務(wù)對(duì)等角度出發(fā)，逐步構(gòu)建和諧的征納關(guān)系，推進(jìn)依法治稅進(jìn)程。

（二）稅收遵從理論

稅收遵從理論具體來(lái)說(shuō)，包括稅收遵從成本研究、稅收遵從影響因素研究、稅收遵從心理學(xué)等幾個(gè)方面，而提高稅收遵從度勢(shì)必是我國(guó)稅收征管模式改革的一大戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理論

稅收風(fēng)險(xiǎn)指由于稅收制度、征管手段、信息不對(duì)稱(chēng)等因素造成的征稅困難和稅收流失的可能性。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理主要通過(guò)設(shè)定適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)、建立完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系并有針對(duì)性地對(duì)稅源做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)等，不斷提高社會(huì)稅收遵從度，從而降低稅收征納成本。

（四）專(zhuān)業(yè)化分工理論

亞當(dāng)？斯密在《國(guó)富論》中提出分工和專(zhuān)業(yè)化的重要性。實(shí)踐也表明，專(zhuān)業(yè)化能產(chǎn)生出更大效能，在稅收領(lǐng)域，稅源專(zhuān)業(yè)化管理因此應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化分工有利于提高稅收征管效能。

三、中國(guó)稅收征管模式的歷史演變

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的稅收征管模式先后經(jīng)歷了四次變革。

（一）20世紀(jì)50到80年代初，我國(guó)采取“一員進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管查合一”的征管模式，即稅務(wù)專(zhuān)管員模式。

（二）1988年，我國(guó)稅收征管改革打破傳統(tǒng)的征管查一體的稅收專(zhuān)管員模式，建立“征、管、查三分離”的模式，初步實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)職能專(zhuān)業(yè)化分工的征管模式，大幅度提高了稅收征管效率。

（三）1994年，分稅制施行初期，各地積極探索“稅務(wù)申報(bào)、稅務(wù)代理、稅務(wù)稽查”相互制約的"三位一體"稅收征管模式。

（四）1996年，明確了“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”新模式，并于2004年增加了“強(qiáng)化管理”，形成34字方針，稅收征管模式得到進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

第四次變革中首次明確了納稅人的主體地位，并依托信息化技術(shù)，提高了對(duì)納稅人申報(bào)征收前端環(huán)節(jié)的服務(wù)水平，同時(shí)充分發(fā)揮了重點(diǎn)稽查后端環(huán)節(jié)的防線(xiàn)作用，建立起較為嚴(yán)密的稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查制度，逐步與世界先進(jìn)國(guó)家的稅收征管模式接軌。

四、國(guó)外稅收征管模式

在稅收征管現(xiàn)代化的要求下，各國(guó)積極探索稅收征管模式改革的目標(biāo)方向和實(shí)現(xiàn)路徑，顯示出未來(lái)征管模式發(fā)展的基本趨勢(shì)及主要特征，其中不乏一些寶貴的、可資我國(guó)稅收征管模式改革思考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）美國(guó)稅收征管模式

美國(guó)提出了“納稅服務(wù)+稅收?qǐng)?zhí)法 =納稅遵從”的理論，以“通過(guò)提供最高質(zhì)量的服務(wù)，幫助納稅人理解和履行納稅義務(wù)，統(tǒng)一公平地執(zhí)行稅法”為戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷完善納稅服務(wù)、嚴(yán)格稅收?qǐng)?zhí)法、加強(qiáng)稅源監(jiān)控、引入風(fēng)險(xiǎn)管理、優(yōu)化征管流程，科學(xué)的預(yù)警指標(biāo)體系、評(píng)估模型和有效的部門(mén)協(xié)作化體系發(fā)揮了較好作用。

（二）日本稅收征管模式

日本以遵從“增強(qiáng)納稅人的納稅意識(shí)，引導(dǎo)納稅遵從，降低稅收征收成本”戰(zhàn)略目標(biāo)，以計(jì)算機(jī)技術(shù)為依托，建立了全國(guó)統(tǒng)一的征管信息綜合管理系統(tǒng) ，與有關(guān)部門(mén)（銀行、海關(guān)、保險(xiǎn)、金融及企業(yè)）的管理系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，充分利用第三方信息，從稅收源頭上實(shí)施源頭監(jiān)控。

（三）德國(guó)稅收征管模式

德國(guó)稅收征管的首要目的是為納稅人提供需要的服務(wù)。基于“稅源認(rèn)定、納稅申報(bào)、稅務(wù)代理，稅款繳納、稅務(wù)檢查”的征管流程，進(jìn)一步強(qiáng)化稽查，利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享。

（四）OECD國(guó)家（地區(qū)）稅收征管模式

OECD國(guó)家（地區(qū)）把控制稅收風(fēng)險(xiǎn)、提高稅收遵從度作為重點(diǎn)，在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)和差別管理、信息技術(shù)應(yīng)用等方面積累了一些可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

通過(guò)對(duì)比分析各國(guó)現(xiàn)代稅收征管模式理論和實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)提高稅收遵從、降低稅收成本是各國(guó)普遍追求的稅收治理目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各國(guó)紛紛以組織架構(gòu)為支撐、以信息化為手段、以法制化為保障，采取分類(lèi)管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，收效良好。

五、我國(guó)現(xiàn)行稅收征管模式中存在的問(wèn)題和改革方向

（一）我國(guó)現(xiàn)行稅收征管模式中存在的問(wèn)題

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展以及稅源結(jié)構(gòu)不斷變化的大背景下，征管手段與現(xiàn)代管理理念不匹配，征管模式與稅制改革不匹配，征管資源與稅源結(jié)構(gòu)不匹配等問(wèn)題在我國(guó)稅收征管實(shí)踐中日益凸顯。與此同時(shí)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，稅收征管與信息技術(shù)深度融合的步伐日益加快，現(xiàn)代化稅收征管模式構(gòu)建迫在眉睫。

（二）我國(guó)稅收征管模式改革方向和實(shí)現(xiàn)路徑

構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管模式，要變革治稅理念，重視風(fēng)險(xiǎn)管理，致力于將有限的征管資源用于風(fēng)險(xiǎn)較高的納稅人；要變革治稅方法，致力于稅收業(yè)務(wù)與信息技術(shù)的深度融合，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為導(dǎo)向，著力打造覆蓋稅收征管和納稅人內(nèi)部管理全流程的信息化平臺(tái)；要變革征管體制，按照“申報(bào)納稅、稅收評(píng)定、稅務(wù)稽查、稅款征收、法律救援”稅收征管新流程，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)崗位分工科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化等。

立足于我國(guó)稅收征管現(xiàn)狀，著力于構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管格局，我認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面發(fā)力：一是加強(qiáng)立法，完善制度，優(yōu)化服務(wù)，進(jìn)一步提高稅收遵從度；二是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和資源配置，提高稅收征管效能，降低稅收征管成本；三是借力互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化辦稅流程，實(shí)現(xiàn)信息管稅；四是建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以分級(jí)分類(lèi)為基礎(chǔ)，以大企業(yè)為重點(diǎn)，以督察、稽查為保障的征管機(jī)制，形成稅收征管鏈條的閉環(huán)管理。

國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)王軍表示：“當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我們的工作目標(biāo)就是通過(guò)創(chuàng)新理念，創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新組織、創(chuàng)新方法、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新文化，逐步建立完備規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系、科學(xué)嚴(yán)密的征管體系、穩(wěn)固強(qiáng)大的信息體系和高效清廉的組織體系，到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化?！被谶@個(gè)基本目標(biāo)，稅收征管模式作為稅收現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)把握稅收法定主義、稅收遵從理論、稅收風(fēng)險(xiǎn)理論、專(zhuān)業(yè)化分工理論等基本理論，借鑒先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，立足我國(guó)稅收征管現(xiàn)狀，積極創(chuàng)新、銳意進(jìn)取，通過(guò)調(diào)整職能、理順關(guān)系、轉(zhuǎn)變方式、加強(qiáng)創(chuàng)新，進(jìn)一步尋求科學(xué)有效并切實(shí)可行的稅收征管模式改革路徑，以期不斷提高納稅人滿(mǎn)意度和稅收遵從度，降低稅收流失風(fēng)險(xiǎn)和稅收征管成本，逐步構(gòu)建與現(xiàn)代管理理念相一致、與稅制改革相促進(jìn)、與稅源結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、與科技創(chuàng)新相協(xié)同的現(xiàn)代化稅收征管新格局。

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