土地開發(fā)整理工作的問題研究

摘 要：土地開發(fā)整理，即國家對土地進行計劃補充耕地量和耕地保有量的具體安排，對推動土地資源利用持續(xù)發(fā)展有重要作用。本文基于土地開發(fā)整理具有的重要作用與意義，在明確目前土地開發(fā)整理基本任務(wù)及主要目標(biāo)的基礎(chǔ)上，圍繞土地開發(fā)整理主要問題，提出行之有效的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）14-0308-02

目前，我國針對如何土地開發(fā)整理工作，保證土地資源利用率，給予了很高的重視，將其列入經(jīng)濟發(fā)展與推動城市化進程重點大計，在積極總結(jié)過去經(jīng)驗的同時，按照客觀開發(fā)這一科學(xué)理念，提高土地開發(fā)整理質(zhì)量。

1 目前土地開發(fā)整理基本任務(wù)及主要目標(biāo)

就目前來看，可將我國實行的土地開發(fā)整理（圖1）定義成：某區(qū)域中根據(jù)土地開發(fā)利用規(guī)劃，并結(jié)合城市規(guī)劃設(shè)計提出的目標(biāo)及主要用途，通過工程、行政與經(jīng)濟等一系列手段方法的應(yīng)用，對區(qū)域土地資源實際利用情況實施改造與綜合整治，以實現(xiàn)提高土地資源實際利用率的根本目標(biāo)，并兼顧生產(chǎn)生活與生態(tài)環(huán)境等方面的有效改善。在正確和深刻認識到土地開發(fā)整理重要作用及意義的前提下，針對現(xiàn)階段土地開發(fā)整理表現(xiàn)出的單項目標(biāo)行為及局部地塊等問題，需及時轉(zhuǎn)變觀念，將其根本任務(wù)確定為形成集集約、科學(xué)與高效為一體的全新土地資源利用格局，使實際的土地資源利用率能夠達到預(yù)期，滿足社會經(jīng)濟擴張發(fā)展提出的土地資源方面的要求。因此，從當(dāng)前社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提出的土地資源需求角度看，對于土地開發(fā)整理，特別是農(nóng)村的土地整理，主要包含以下幾方面的目標(biāo)及任務(wù)[1]。

（1）增大耕地面積，在進一步挖掘現(xiàn)有土地資源利用潛力的基礎(chǔ)上，采取多種有效的開發(fā)與整理技術(shù)措施，不斷增大耕地面積，彌補工程建設(shè)與城市擴張對原有耕地的侵占，使耕地總量能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)平衡，這是目前土地開發(fā)整理工作核心目標(biāo)。

（2）推動城鄉(xiāng)一體化，在實際的土地開發(fā)整理進程中，應(yīng)將建制鎮(zhèn)作為一個單位，并和小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)積極結(jié)合，以合理可行的步驟有計劃性的推動農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，使工業(yè)形成工業(yè)園區(qū)予以集中建設(shè)和管理，將耕地作為集約化管理的主要對象。

（3）調(diào)整優(yōu)化人地關(guān)系。

根據(jù)社會生產(chǎn)力基本需要，采用土地開發(fā)整理這一手段對土地資源利用過程中產(chǎn)生的人人關(guān)系與人地關(guān)系進行優(yōu)化調(diào)整，并進行相應(yīng)的組織分配，以此進一步提高土地資源開發(fā)、利用及保護工作的合理性。

（4）提高土地生產(chǎn)力，通過對農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提高開增加土地資源利用強度，并對土地的生產(chǎn)條件與生態(tài)條件進行針對性改善，使土地始終保持較高的生產(chǎn)力。

（5）資源可持續(xù)開發(fā)利用，進行土地開發(fā)整理時，需要將可持續(xù)發(fā)展作為先導(dǎo)，在保證經(jīng)濟效益的同時，注重生態(tài)效益與社會效益。

2 土地開發(fā)整理主要問題

根據(jù)上述任務(wù)及目標(biāo)，就某地而言，雖然通過土地開發(fā)整理現(xiàn)在已經(jīng)取得良好效益，但因無法避免的歷史與現(xiàn)實影響因素的存在，使土地開發(fā)整理依然存在很多問題。

（1）與土地開發(fā)整理相對應(yīng)的后備資源略顯不足，難度日趨升高，所需投資逐漸增大。據(jù)統(tǒng)計，該地區(qū)現(xiàn)有可進行農(nóng)田工程標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的土地占總耕地約40%，其中整理難度較小的地塊已經(jīng)完成開發(fā)整理，但整理困難的地塊還需要以充足的后備資源為前提才能實現(xiàn)開發(fā)整理，這無疑對投資提出了很高的要求[2]。

（2）村鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃相對滯后，且層次有待提升，對農(nóng)村宅基地開發(fā)整體有較大影響。村鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃是進行用地復(fù)墾的重要基礎(chǔ)，但因各縣、鄉(xiāng)的經(jīng)濟水平有很大差異，部分鄉(xiāng)村由于技術(shù)與經(jīng)費始終無法得到保障，導(dǎo)致多年未能完成規(guī)劃編制，而部分鄉(xiāng)村雖然完成了規(guī)劃編制，但由于時間相對滯后，或?qū)哟嗡接写岣撸蝾I(lǐng)導(dǎo)換屆產(chǎn)生變更，導(dǎo)致實際的建設(shè)活動秩序混亂，城中村及空心村等均未能得到有效開發(fā)整理。可見，無論是村鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃編制還是實施，都對后續(xù)宅基地開發(fā)整理有重大影響，在很大程度上決定了開發(fā)整理質(zhì)量與進度。

（3）部分土地開發(fā)整理缺乏相對應(yīng)的后續(xù)管理，未能嚴(yán)格落實承包政策，產(chǎn)生拋荒。近幾年，該地區(qū)遵循建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)的基本要求，極大力度進行農(nóng)村土地開發(fā)整理，基本形成田成方、路成框、渠相通、木成行的良好格局。因部分鄉(xiāng)村未能構(gòu)建或落實管理責(zé)任制，使部分項目在通過竣工驗收之后并未分發(fā)至農(nóng)戶手中，導(dǎo)致建成的標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化農(nóng)田僅幾年光景就完全報廢，產(chǎn)生拋荒[3]。

3 土地開發(fā)整理問題應(yīng)對策略

隨著新法的推行，中國土地管理隨即轉(zhuǎn)型為用途管制制度，保持耕地總量與保護耕地整整為管理核心。但城市化進程對耕地的占用是不可避免的，除了要堅決反對因為擔(dān)心失去耕地不支持城市化建設(shè)的小農(nóng)意識，還要防止不重視集約化管理的錯誤做法，真正將兩者統(tǒng)一到一起，現(xiàn)在思想認識上給予高度關(guān)注，視土地開發(fā)整理為可以使耕地總量保持平衡的戰(zhàn)略任務(wù)，按照土地開發(fā)整理基本流程（圖2）積極從以下幾個方面認真開展工作：

（1）拓寬思路，挖掘潛力。可將土地開發(fā)整理分成兩部分，即城市和農(nóng)村。其中，城市的重點在于舊城改造，而農(nóng)村土地開發(fā)整理涉及內(nèi)容相對較多，在過去的若干年中，人們始終對建設(shè)現(xiàn)代化園區(qū)有很高重視度，在此基礎(chǔ)上還要對地類交叉、零碎、溝壑交錯等土地實施統(tǒng)一整理。在今后的工作當(dāng)中，應(yīng)逐步拓寬思路，強調(diào)與時俱進，深度挖掘潛力，一方面繼續(xù)推進建設(shè)現(xiàn)代化園區(qū)，使工業(yè)用地實現(xiàn)最大程度的集約化，根據(jù)功能劃分，對農(nóng)田建設(shè)空間及土地整理進行擴展；另一方面則要做好農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)的集中，針對那些條件滿足要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照一戶一宅基本原則，允許農(nóng)民帶退宅還耕指標(biāo)進入城鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)卣撠?zé)統(tǒng)一規(guī)劃；積極引導(dǎo)處于零散狀態(tài)的區(qū)域及自然村向中心村或中心鎮(zhèn)的方向發(fā)展，在規(guī)定期限內(nèi)完成改造，加大力度對農(nóng)村宅基地進行開發(fā)整理[4]（見圖2）。

（2）對土地開發(fā)整理總體規(guī)劃進行修改完善，保證規(guī)劃的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。之前一輪的總體規(guī)劃與實施，為當(dāng)?shù)赝恋卣砉ぷ鞯捻樌瓿纱蛳铝藞詫嵒A(chǔ)，按照廣西自治區(qū)國土廳要求，針對原總體規(guī)劃編制及實施過程中存在的各類問題，結(jié)合現(xiàn)階段所面臨的全新局勢，需要以潛力分析為基礎(chǔ)，進行規(guī)劃修改，確保修改過后的規(guī)劃更具科學(xué)性與可行性，并且能夠達到長遠和超前的目標(biāo)。基于此：①有一個高起點，將城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等作為關(guān)鍵點，對規(guī)劃作出相應(yīng)的修改，將土地開發(fā)整體的總體規(guī)劃視作嚴(yán)格落實城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等的具體規(guī)劃；②有更高的水平，對原編制總體規(guī)劃進行修改完善，提高規(guī)劃整體檔次與質(zhì)量；③注重并加強管理，規(guī)劃修改完成后要由上級主管部門進行組織評審，同時報當(dāng)?shù)卣畬嵤┬?zhǔn)，對于已通過評審的總體規(guī)劃，國土資源管理部應(yīng)依法進行管理[5]。

（3）牢固樹立精品意識，強化質(zhì)量管控。將土地開發(fā)整理與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田都視為走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路線的關(guān)鍵工作，作為切實保護有限耕地、增大耕地面積、保持耕地重量平衡的有效舉措，作為打造實事工程與民心工程的必要前提。基于此，在實際工作當(dāng)中，除了要加快工作進度，還要樹立起質(zhì)量上乘與爭創(chuàng)優(yōu)良的意識，對于精品和優(yōu)良的工程必須予以獎勵，而不合格、質(zhì)量差的工程要進行處罰，同時確定質(zhì)量保證期，并嚴(yán)格實行。

4 結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前的土地開發(fā)整理工作是取得了一定成效的，但在后備資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃及后續(xù)管理等方面仍略顯不足，對其作用的深入發(fā)揮造成影響。因此，在今后的工作中，應(yīng)拓寬思路、挖掘潛力，對土地開發(fā)整理總體規(guī)劃進行修改完善，保證規(guī)劃的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，并牢固樹立精品意識，強化質(zhì)量管控，在解決現(xiàn)存問題的同時，提高土地開發(fā)整理水平，以最大程度發(fā)揮其積極作用與意義。

參考文獻

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收稿日期：2018-4-14

作者簡介：潘華盛（1975-），男，助理會計師，本科，主要從事土地開墾整理項目管理等方面工作。