PPP項目合同管理若干問題的辨析

摘 要：目前，在復雜的在復雜的PPP項目實踐中項目實踐中，單純地應用基于項目管理技術和管理方法的項目管理理論已經難以滿足項目績效提升的需求，為解決PPP項目中涉及政府部門和合伙企業有關權項目中涉及政府部門和合伙企業有關權責利等的保障和安排問題，從項目的制度層面入手，通過理論分析界定合同治理的內涵，基于合同治理理論，從政企雙方的二元治理結構出發，探究PPP項目中的合同治理機制和合同治項目中的合同治理機制和合同治理的衡量維度。

關鍵詞：PPP項目；合同管理；問題；辨析

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）14-0253-01

1 PPP模式概述

PPP模式的概念有廣義和狹義之分，廣義角度定義為政府與私人之間開展合作，合作建立在提供公共產品和服務的基礎上，合作之前簽署特許權協議，協議中明確規定合作雙方的權利和義務，形成穩定的合作關系，從而有效確保雙方合同約定義務的履行。狹義的PPP模式指一系列項目融資模式的總稱，比較典型的模式有BOT和TOT，狹義角度的PPP模式更加強調合作過程中的風險分擔和項目分工。狹義PPP模式涉及到三個投資主體：公共部門、私人部門以及第三方監督主體。無論是從廣義還是狹義角度來講，PPP模式都不失為一種科學的管理模式，構建基于PPP模式的項目合同體系更有利于確保合同各方利益的維護。接下來文章將從PPP模式項目合同的分類、合同關系以及合同體系的構成等角度進行詳細闡述。

2 PPP項目配置組成

2.1 投資者

投資者從事投資活動，具有一定的資金來源，獲得投資收益權、責任權和利益權的三權統一體。作為項目的發起人，投資者是建設項目的初始客戶。投資者根據市場預測投資，研究項目的投資機會。委托咨詢機構進行項目可行性研究和經濟分析，進行項目決策，組織項目業主。在建設項目層次結構中位于決策層。投資者的主要職能包括：對建設項目投資機會的研究、項目建議書的編制、組織建設項目的可行性研究、項目建設單位的建設。

2.2 資本退出

是作為投資者的企業及時收回所投入資本的權利，在PPP項目中，合伙企業主要依靠股權轉讓行使資本退出權，在PPP項目的合同項目的合同中，需要對企業的資本退出權進行規定，從而控制企業所投入生產要素的穩定性，避免對項目造成不良影響。

2.3 項目控制

源于企業由于投入生產要素而產生的項目所有權，合伙企業依靠項目的控制權直接參與項目的策劃、建設、運營和管理，對于企業在項目中所承擔的風險和所獲得的收益都有非常重要的影響。如果企業沒有與其所投資生產資料相匹配的項目直接控制權，那么其很可能行使資本退出權，從而對項目的穩定性造成影響。項目的剩余控制權的存在是由公共項目的不確定性和復雜性決定，PPP項目中的參與人是有限理性項目中的參與人是有限理性的，項目的長期性造成項目信息的不完備，所以合同無法對項目進行完全說明，這就造成隨即狀況在項目中的產生，剩余控制權決定了對這些隨機狀況的處理。

3 辨析PPP項目合同主要問題之根源與對策

3.1 厘清合同管理方責任范圍

PPP項目全壽命是從項目識別、運營到最后移交的全過程。政府方一般會設立相應的實施機構對項目進行全過程監督管理，他是受政府方委托代理其對項目的全面監督管理，實際實施管理過程中會有偏差主要問題是政府方應當適時恰當地將對固定資產投資項目的監管職能與項目實施機構加以明確并區分開。這樣既有利于項目管理，又可以完善政府各職能部門對項目整體運作情況實施監管，還更能夠凸顯實施機構對PPP項目核心管理的地位，尤其是合同管理。更能體現政府對PPP項目的“契約精神”，既厘清了合同管理各方關系，也樹立起以實施機構為核心的合同主體之一。這樣，既解決了政府相應職能監管部門的外圍監督職能問題，同時也解決了政府方從宏觀到微觀多方面組織交叉分工不同造成的沖突。即避免了實施機構“既當裁判員，又當運動員”等問題。

3.2 保證合同管理的連貫性

PPP項目實施周期非常長，過程不可預判的問題很多。如項目邊界條件發生變化、合同主體變更、法律變更等，這些都很容易造成前后管理體系銜接不緊密，甚至出現少、缺、漏等問題，導致合同管理體系無法按照項目事先審核批準的方案實施推進。實際管理過程中很容易發現多數實施機構缺乏自主性，其工作逃不出當地發改委或財政等部門勾畫的“圈圈”，無法拍板、決策，僅起到中間協調作用。由PPP咨詢機構提供相關服務的項目，實施機構一般就傳遞文件、轉發相關機構意見等。對項目有關的合同內容、實施情況等不是很關心，理解深度、廣度存在較大問題，管理流于表面。在合同中，一般咨詢機構不會或者很少會將項目風險分配設置等做相當或可操作性的具體分析和約定，進而引發實施機構對合同的理解可能產生偏差。如果人員調動，偏差可能性會更大。即使待到咨詢機構服務的PPP合同簽訂或約定任務完成之日，實施機構接手后也有可能會、甚至會不知道怎樣繼續進行合同管理等等。原因主要在于PPP項目的實施和監管不連續，習慣于或僅重點在政府監管職能方面。如何對合同進行管理，因為其因素錯綜復雜，不好約定等，以致提到較少、甚至不約定。另一面是實施機構無或較少的合同管理工作的衡量標準，即參考性較差或無參考，進而造成PPP項目合同管理從識別到運營移交全過程之間出現斷層。

3.3 規避實施機構人員PPP合同管理經驗不足

PPP項目合同管理，涉及項目整個全壽命周期，實施機構合同管理任務復雜且艱巨，包括合作伙伴的選擇、合同的簽訂、組織和監管項目的實施、過程監測、過程績效評價、驗收、資產交割和移交等是政府方實施機構的主要任務。假如項目中期發生提前變更、終止等問題，實施機構就要組織談判、甚至負責接管等工作。由此可見，實施機構合同管理者既要有綜合專業知識，極強的主人翁責任感，又要有協調處理、分析研判繁雜事物的綜合能力。目前，我國實施機構的PPP項目管理專業人員相對較少，對PPP認識普遍存在不足。盡管有些實施機構以往或目前對PPP項目合同管理經驗尚可，還必須要求實施機構合同管理人員將出現合同事件各參與方對各相關方的利益作平衡，可見其難度非常人、非傳統項目可比。PPP項目相關的法律法規正在逐步完善，目前沒有比較完善的制度來引導實施機構對PPP項目合同管理和合理有效運行。在這一節骨眼上，如果出現合同變更、合同主體出現爭端等，必然要求實施機構合同管理人員應有一定協調、談判和處理能力。可見，實施機構急需一批既專注于合同管理和運行，又具有主人翁責任感的專業人才，同時還具有高超的協調、談判和處理能力，以提高政府方合同管理的水平，促進PPP項目的良性發展。

4 結 論

言而總之，現階段，PPP項目進一步的實施是我國未來發項目進一步的實施是我國未來發展的主要方向以及趨勢，因此，必需給予高度的重視。在此過程中，必需對不同的管理環節給予全方面的探討，從而保證PPP項目實施的過程中對于合同的管理得到進一步的提升項目實施的過程中對于合同的管理得到進一步的提升，以及不斷的增強社會資本方的風險處理水平。保證我國PPP項目的具體執行，從而保證企業以及國家的雙贏。

參考文獻

[1]沙 驥.PPP模式在我國基礎設施建設中的應用研究[D].東南大學，2015.

[2]張維迎.博弈論與信息經濟學[M].上海：三聯書店，2014.

收稿日期：2018-4-14

作者簡介：劉 強（1985-），男，工程師，本科，主要從事經營合同管理等工作。