江蘇省PPP融資支持基金實施辦法新變化

摘 要：2015年，江蘇省PPP融資支持基金募集成立，為我省PPP項目的實施發揮了巨大的推動作用。2017年底，省財政廳啟動PPP融資支持基金二期募集，并對基金實施辦法進行了修訂。分析和認識這些變化有利于基金投資者作出正確決策。

關鍵詞：PPP融資支持基金；實施辦法；變化；原因

一、江蘇省PPP融資支持基金的發展

2015年6月，江蘇省財政廳印發《江蘇省PPP融資支持基金實施辦法（試行）》（蘇財規[2015]19號），辦法自2015年7月10日起施行。同年8月，總規模達100億元的江蘇省PPP融資支持基金出資機構全部落地。2016年2月，“江蘇省PPP融資支持基金”第一期投資首個項目在徐州簽約，以股權方式對徐州市城市軌道交通2號線一期工程項目投資4億元，標志著江蘇省PPP融資支持基金對省內PPP項目的第一單投資成功落地。

2017年12月18日，省財政廳印發了《江蘇省PPP融資支持基金實施辦法》（蘇財規〔2017〕43號），自2018年 2月1 日起施行。新辦法募集資金規模、認繳比例、投資范圍、管理與風險控制等方面基本沒有變化，但在投資模式、期限和回報機制方面變化顯著。

二、實施辦法的變化

（一）降低PPP項目的財政支出壓力。

投資模式及期限的變化皆指向于減少具體PPP項目每期支付的資金量，相對降低政府財政支出壓力，便于項目能夠順利通過財政承受能力評價。

1.基金投資模式變化：鼓勵股權投入，減少債權投入。雖然新實施辦法規定，“基金可以股權等方式投入PPP項目”，未明確排除債權投入模式。但通過對比發現，新辦法刪除了“債權投入”模式的列舉，同時收益來源部分相應刪除“對PPP項目債權投入產生的利息收入”，其他部分相應刪除“債權投入”等內容。可見新的PPP融資支持基金應采用股權投入模式。

相比較債權投入而言，股權投入的優點是無需按期依約還本付息，沒有資金償付壓力，項目公司可長期占用這部分投資，減輕PPP項目資金支付壓力。

2.延長具體項目投資年限：年限翻一番，5年變10年。新辦法規定：“基金所投資具體項目期限不超過10年。”延長投資年限到10年與基金年限相吻合，有利于拓展可供選擇項目空間，減少尋找項目發生的交易成本等費用。同時，延長投資年限可提高所投PPP項目股權、組織等結構的穩定性，給項目參與方一個長期穩定的預期，便于項目正常經營和運作。此外，延長投資年限對于債權投入方式投資的項目來說，可大大緩解每期還本付息的壓力。

（二）降低省級財政投資風險

回報機制發生變化：同股同權，不保證固定收益。

1.取消出資人優先與劣后級別之分。新辦法刪除“其他出資人作為優先級，財政出資人作為劣后級”及相關固定收益與浮動收益分配規定。變化后更符合市場經濟的發展規律，遵從收益共享、風險共擔的原則。

2.不保障金融機構和市縣財政固定收益。當其他出資人的實際收益不能保證時，“財政出資人放棄分紅”替代“由省財政予以補足”的規定。參與出資的市縣未獲得基金投入的，其財政出資部分可享受“一定的收益”代替“優先級的固定收益”。將省財政出資人承擔的無限連帶責任變更為有限責任，顯著降低省級財政投資風險。同時，削減了市縣財政獲取收益的權利，因為他們也被納入了可能“放棄分紅”的隊伍。

三、變動原因的思考

2015年一期募集基金時，沒有歷史經驗可以借鑒，處于“摸石頭過河”階段。為吸引機構投資者，省財政廳作出很大讓步，承擔的風險顯著高于其顯性收益（PPP項目實施給全省經濟、財政的貢獻暫不考慮入內），而金融機構投資者獲得的收益顯著高于其承擔的風險，不符合風險、收益對等原則。經過2年多的運行，已經積累了部分經驗，二期募集時雖然省財政在收益中仍處于劣勢，但讓步成分已明顯減少。

（一）基金投資收益率相對較高

從文件變化情況分析，可以作出兩個大膽的假設：一是投資收益可以保證原固定收益，即收益率大于同期人民幣貸款基準利率0.9-1.3倍的。二是浮動收益有限，70%的浮動收益無法彌補省財政應得的基本收益（視同貸款基準利率的1倍），即收益率小于同期人民幣貸款基準利率2.3倍[原實施辦法實際中標價為同期貸款基準利率的0.9至1.1倍，為方便計算，假設平均中標價為貸款基準利率的1倍，計算公式為：（收益率-90%*1）*70%<1，其中90%為金融機構投資占比]。最終測定收益率的區間為人民幣貸款基準利率0.9-2.3倍。

（二）金融機構投資熱情的高漲

江蘇省PPP融資支持基金一期募集辦法自2015年7月10日起施行。同年8月，通過省政府采購中心平臺，11家商業銀行經過激烈競爭，最后江蘇銀行、交通銀行、上海浦發銀行、建設銀行和農業銀行5家勝出，總規模達100億元的江蘇省PPP融資支持基金出資機構全部落地。

投資收益率高導致金融機構投資熱情的高漲，加劇它們之間的競爭。根據經濟學供求理論，供給增加，需求不變，必然導致價格下降，最終收益率會趨于正常水平。這兩個方面相互作用為此次實施辦法的修訂埋下了伏筆。

四、結語

2017年6月，中國PPP基金與江蘇省聯合成立中政企江蘇省PPP合作基金，基金規模45億元；中國PPP基金也將對省內2個PPP項目直接投資33.22億元。2017年9月，上海森聯與江蘇沛縣經濟開發區聯合成立了“沛縣經濟開發區PPP投資基金”，基金規模為30億元。PPP基金對項目的支持，必將有力推進這些項目的實施，將對其他PPP項目產生極強的示范帶動效應。

參考文獻：

[1]劉捍東，在中政企江蘇省PPP合作基金正式成立暨首批投資項目簽約儀式上的講話[R].南京.2017.

作者簡介：馮方超，徐州市水利局。