濱海新區(qū)發(fā)展PPP淺談

摘 要：濱海新區(qū)作為第二個國家級新區(qū)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施需要開工建設(shè)及后期維護(hù)。在減少政府負(fù)債的同時，滿足公眾需要，發(fā)展PPP模式就成為了最佳選擇。

關(guān)鍵詞：濱海新區(qū)；PPP模式；社會資本。

引言

2010年1月11日，濱海新區(qū)正式掛牌成立。經(jīng)過不斷發(fā)展，現(xiàn)已明確定位為：“京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、先進(jìn)制造業(yè)和研發(fā)創(chuàng)新基地、國際自由貿(mào)易示范區(qū)、國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營先行區(qū)，逐步成為國際化、創(chuàng)新型的生態(tài)宜居海濱城市。同時濱海新區(qū)將構(gòu)建“一主三副”的城市總體空間布局。”

為完善“一主三副”的城市總體空間布局，濱海新區(qū)不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2017年完成解放路、天堿區(qū)域城市設(shè)計；繞城高速北段、唐漢路拓寬、京津高速輔道建成通車；南港鐵路建設(shè)進(jìn)展順利；軌道交通濱鐵1號、2號線開工建設(shè)；大力實施20項民心工程。

雖然濱海新區(qū)經(jīng)過近年建設(shè)的探索和實踐，逐漸走出了一條濱海新區(qū)特色的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新路，但是政府的職能改善仍然不到位。傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)地位的投資模式并沒有發(fā)生根本性改變；在經(jīng)濟(jì)粗放式高速增長環(huán)境中，政府財政投資低效化，政府投資項目建設(shè)、管理水平不一；高昂的建設(shè)、運營成本及數(shù)額巨大的政府債務(wù)也給政府投資行為帶來了諸多隱患；政府投資職能模糊，且對各類基礎(chǔ)設(shè)施投資缺乏理性規(guī)劃；傳統(tǒng)建設(shè)模式下政府過度干涉投資企業(yè)的經(jīng)營活動，限制了企業(yè)項目建設(shè)和經(jīng)營的自由度，致使私營企業(yè)逐步喪失了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資積極性和耐心。

此外，大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及后期維護(hù)需要投入并且還將持續(xù)投入大量資金。盡管濱海新區(qū)近幾年生產(chǎn)總值不斷增長，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面資金仍就面臨巨大缺口。且隨著近幾年企業(yè)債發(fā)行規(guī)則完善條件變更，進(jìn)一步限制政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源。致使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求激增與財政收入緩慢增長矛盾日益凸顯。

鑒于上述情況，濱海新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目急需引入PPP模式，嘗試于諸多方面改善目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的弊端。

一、PPP（Public-Private-Partnership）模式

即政府和社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務(wù)的一種方式。從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP是指公共部門和私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。狹義的PPP僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共同開發(fā)，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險。

我國現(xiàn)行法規(guī)政策對PPP的定義與傳統(tǒng)PPP模式的定義略有不同：一方面體現(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中規(guī)定“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營權(quán)的方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。政府對投資者或特別目的公司無償債責(zé)任。”在實際操作中，PPP通常以政府和社會資本簽訂合同的形式來實現(xiàn)，按照項目中政府和社會資本各自承擔(dān)的風(fēng)險和分配的權(quán)利義務(wù)，和同類型可分為服務(wù)合同、管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營權(quán)合同等。

二、濱海新區(qū)發(fā)展PPP模式有以下兩方面益處：

（一）PPP模式能夠產(chǎn)生財政紅利

1.能有效提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和管理水平。通過設(shè)計和實施高水平的PPP項目，濱海新區(qū)政府能有效提高自身的戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理和談判能力，并完整掌握管理長期、復(fù)雜合同的技能。

2.能有效降低項目建設(shè)、運營等項目生命周期的成本。PPP項目中，濱海新區(qū)政府選擇合作伙伴需考慮社會資本專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等，再通過候選合伙人的競爭，選出應(yīng)對各種項目風(fēng)險能力最強(qiáng)者，從而提高資源利用效率。社會資本合作者承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和維護(hù)成本，這將促使其為項目引入新的技術(shù)、技巧，專業(yè)知識和經(jīng)驗，優(yōu)化項目運作方案，提高項目的設(shè)計和施工質(zhì)量，以取得項目生命周期成本最小化。而項目成本的最小化同時意味著減少濱海新區(qū)政府財政預(yù)算投入。

3.能有效提高項目投資效率。與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式的債權(quán)和股權(quán)投資者往往會對項目進(jìn)行更完備的盡職調(diào)查。市場規(guī)律會迫使投資者追求更高的項目質(zhì)量，以確保項目的收益，從而避免投資低效。

4.能有效改善政府部門管理水平。PPP模式生命周期長，需要穩(wěn)固的政策基礎(chǔ)、長期的政治承諾以及穩(wěn)定、可預(yù)測的法律和監(jiān)管體系作為運營保障。經(jīng)驗豐富的社會資本在綜合考慮上述因素后才會決定是否參與一個PPP項目。因此在社會資本與外部市場的雙重壓力下，要想成功啟動PPP項目，就要求政府部門必須嚴(yán)抓財政紀(jì)律，合理規(guī)劃，做可信的合作者，平衡風(fēng)險，統(tǒng)籌推進(jìn)，主動改革，提升管理水平。

（二）PP有利于提高政府財政的可持續(xù)性

應(yīng)用PPP項目能有效減少政府存量債務(wù)，如將基礎(chǔ)設(shè)施租賃給社會資本運營可以為濱海新區(qū)帶來現(xiàn)金收入；對現(xiàn)有的公共服務(wù)供給進(jìn)行更完善的公私合作改革，能有效推動社會資本在公共服務(wù)收費恒定的情況下降低供應(yīng)成本；社會資本為參與PPP項目而支付的款項可用于償還地方政府債務(wù)。

此外，完善的PPP模式能有效的重組政府部門因提供公共服務(wù)而形成的政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理部分。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中規(guī)定“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制需要推廣使用PPP模式”。而濱海新區(qū)也將依靠PPP模式促進(jìn)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

一方面，從債務(wù)關(guān)系來看，PPP模式將幫助濱海新區(qū)政府實現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目中直接、不確定負(fù)債向間接、有限負(fù)債轉(zhuǎn)變。通過設(shè)立具有獨立法人資格的特殊目的公司，PPP模式使政府債務(wù)義務(wù)多了一道屏障；另外PPP模式中政府支出責(zé)任小于傳統(tǒng)模式中的政府支出責(zé)任，且PPP模式中政府對項目僅承擔(dān)有限支出責(zé)任。

另一方面，從融資模式來看，政府債務(wù)融資轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯庸踩谫Y。政府可以僅是項目發(fā)起人和特殊項目公司股權(quán)持有人。項目投資中除財政投資外，其他投資數(shù)額都由社會資本方解決。因此，PPP模式在實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目順利實施的同時，轉(zhuǎn)移了政府的債務(wù)融資風(fēng)險。

三、結(jié)束語

由上可見，濱海新區(qū)發(fā)展PPP模式能有效緩解財政壓力，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，提高資金的使用率。但由于基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)項目的投資、建設(shè)、運營中存在非常多的風(fēng)險和不確定性因素，因此濱海新區(qū)政府發(fā)展PPP模式必須做到明確主要目標(biāo)，同時考慮不能損害公眾、社會資本的利益，在PPP模式運營的過程中應(yīng)當(dāng)建立有效的保障機(jī)制，確保項目各環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行，從而確保社會資本更好的為濱海新區(qū)提供產(chǎn)品和服務(wù)。發(fā)展PPP模式首先濱海新區(qū)應(yīng)在現(xiàn)有國家、天津市法律、法規(guī)體系下，制定適合自身的規(guī)章制度及操作辦法保障社會資本利益。其次，建立PPP管理機(jī)構(gòu)，明確管理職能。根據(jù)三中全會的相關(guān)要求，財政部是落實PPP模式的第一責(zé)任部門。濱海新區(qū)應(yīng)結(jié)合自身特點由發(fā)改委、財政局聯(lián)合組建PPP管理辦公室在營造環(huán)境、規(guī)范管理等方面著手，助推PPP項模式發(fā)展。辦公室下設(shè)不同專業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以避免因?qū)I(yè)性不對應(yīng)帶來的證政府部門和社會資本信息的不對稱及專業(yè)信息理解不足帶來的負(fù)面影響。再次，完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。政府部門對政治、法律風(fēng)險的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險則與社會資本息息相關(guān)。PPP開展過程中應(yīng)根據(jù)項目具體情況建立公平合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，以此平衡政府部門和社會資本各自承擔(dān)的風(fēng)險。最后，充分協(xié)調(diào)各方利益。在PPP項目中，政府主要承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，并對社會資本的獲利進(jìn)行調(diào)節(jié)，為公眾爭取利益的同時保證社會資本合理收益。在擬定合同時，政府應(yīng)制定完備的收益分配規(guī)則，均衡各方收益。

參考文獻(xiàn)：

[1]天津市濱海新區(qū)人民政府，《濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃修編和土地利用總體規(guī)劃》2017，（02）.

[2]國務(wù)院辦公室，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）.

[3]財政部，《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）.

作者簡介：

薄燾（1988-），男，籍貫：天津市，學(xué)歷：本科，學(xué)校：南開大學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：金融學(xué)融資租賃方向。