城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃的主要內(nèi)容分析
——以合肥市城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃為例

金立薇 （合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230000）

1 背景

我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展為標(biāo)志的新時(shí)代，要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

2016年11月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）的通知，各地積極響應(yīng)，組織編制城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃。城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的存在貫穿著城市發(fā)展的始終，在城市發(fā)展到一定規(guī)模后伴隨著生態(tài)環(huán)保、土地供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)策略等系列矛盾日趨凸顯。城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)是由傳統(tǒng)的依賴新增用地的粗放占用轉(zhuǎn)向存量用地的盤整利用，由粗放低效使用轉(zhuǎn)向內(nèi)涵高效挖潛，由行政主導(dǎo)的被動(dòng)“征地”轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)的主動(dòng)“騰地”的過程，在促進(jìn)“多規(guī)合一”、優(yōu)化空間開發(fā)格局、合理配置空間資源、保障公共利益等方面發(fā)揮著戰(zhàn)略引領(lǐng)和控制作用[1]。

合肥，安徽省省會(huì)，長三角城市群副中心，綜合性國家科學(xué)中心，“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略雙節(jié)點(diǎn)城市，具有國際影響力的創(chuàng)新之都，國家重要的科研教育基地，現(xiàn)代制造業(yè)基地和綜合交通樞紐，用地需求量大，城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2017年9月，合肥市人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于開展合肥市低效建設(shè)用地再開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃編制工作的通知》，要求按照《安徽省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制指南》，組織編制專項(xiàng)規(guī)劃。

2 “低效”至“再開發(fā)”的蝶變

合肥市城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的編制主要可劃分為低效用地調(diào)查、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)和制定年度實(shí)施方案三個(gè)階段。

編制和實(shí)施城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，首先調(diào)查建設(shè)用地的土地基本信息、土地利用狀況、土地產(chǎn)出情況。對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行多層次篩選，完成低效建設(shè)用地利用現(xiàn)狀及潛力調(diào)查，摸清低效建設(shè)用地規(guī)模、分布、產(chǎn)業(yè)類型、投入產(chǎn)出、綜合效益及再開發(fā)潛力狀況，并建立數(shù)據(jù)庫。入庫的低效建設(shè)用地，是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設(shè)用地，主要包括下列情形：建筑容量低、布局散亂、設(shè)施落后，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定需要改造的城鎮(zhèn)建設(shè)用地；國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的城鎮(zhèn)建設(shè)用地；落后于國家產(chǎn)業(yè)政策、“退二進(jìn)三”、產(chǎn)出水平明顯低于當(dāng)?shù)赝袠I(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地；宗地內(nèi)連片空閑土地超過20畝以上的產(chǎn)業(yè)用地；地方根據(jù)規(guī)定認(rèn)定的其他低效建設(shè)用地。

其次，以低效建設(shè)用地項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)，依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，根據(jù)片區(qū)開發(fā)要求、節(jié)地評(píng)價(jià)及潛力挖潛結(jié)果、地塊是否具備獨(dú)立開發(fā)條件、道路及其他基礎(chǔ)設(shè)施條件、業(yè)主意愿等綜合判定，明確低效建設(shè)用地再開發(fā)目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局。科學(xué)制定低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，合理安排實(shí)施時(shí)序[2]。

合肥市城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地的總用地面積260宗，1503.8hm2，以工業(yè)低效用地為主，工業(yè)用地低效的原因主要為：容積率、建設(shè)密度等容量低、稅收等產(chǎn)出少、環(huán)保隱患較大、與片區(qū)發(fā)展方向不相符合等。合肥市城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)方式主要有協(xié)商收回、協(xié)議置換、“退二優(yōu)二”、“退二進(jìn)三”和收購儲(chǔ)備等。改造方向主要有：完善“公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施和公共安全實(shí)施，增加道路、中小學(xué)、菜市場、社區(qū)服務(wù)中心、停車場、變電站、公園綠地、體育設(shè)施、工業(yè)遺產(chǎn)創(chuàng)意空間等，這類用地共400hm2，占低效建設(shè)用地總量的26.6%；“退二優(yōu)二”，保留現(xiàn)有工業(yè)用地性質(zhì)，用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化與雙創(chuàng)空間增加，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)與研發(fā)孵化平臺(tái)，這類用地共792.1hm2，占低效建設(shè)用地總量的52.7%；“退二進(jìn)三”，改變用地性質(zhì)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，這類用地共313.1hm2，占低效建設(shè)用地總量的20.8%。

3 成效、問題與建議

城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃是供給側(cè)改革下的新型規(guī)劃，是以指導(dǎo)、鼓勵(lì)為主，重調(diào)查、重實(shí)施型的規(guī)劃。規(guī)范推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，可促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，使土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強(qiáng)，城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸加快，投資消費(fèi)有效增長，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量有效提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升等目標(biāo)。

由于安徽省城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的具體細(xì)則并未出臺(tái)，合肥市城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)相關(guān)的激勵(lì)配套政策尚未明確，未能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，低效建設(shè)用地的判定地方又有裁量權(quán)，各區(qū)考慮實(shí)施的時(shí)間限制與實(shí)際推行的難度，導(dǎo)致入庫的低效用地不夠全面；合肥市此次納入城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)的用地均為權(quán)屬清晰、不存在爭議的用地，但實(shí)際低效用地再開發(fā)的過程中，還面臨著很多有歷史遺留問題的用地，這類用地的再開發(fā)往往存在主體不合法，途徑不明確等問題，是深層次挖潛城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地并實(shí)施再開發(fā)的難點(diǎn)[3]。

城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地再開發(fā)在土地政策的選擇上必須從兩個(gè)方面來推進(jìn)：一是提高土地非農(nóng)化的成本，嚴(yán)格執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，二是降低城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的成本，讓土地再開發(fā)過程中的利益相關(guān)者分享土地增值利益[4]。因此，在后期低效建設(shè)用地再開發(fā)工作中，建議加強(qiáng)配套政策支持，建立健全的激勵(lì)和約束機(jī)制，如：發(fā)揮畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)的導(dǎo)向作用，開展工業(yè)用地土地利用狀況和畝產(chǎn)效益調(diào)查評(píng)價(jià)，制定系統(tǒng)的低效利用工業(yè)用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和再開發(fā)的配套政策[5]；構(gòu)建利益共同體，探索利益均衡機(jī)制，合理分配地方政府、原土地使用權(quán)人、開發(fā)單位等主體的土地收益，對(duì)納入城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫的地塊，建議市級(jí)財(cái)政給予一定標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)稅支持，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與改造的積極性；低效建設(shè)用地也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市發(fā)展定位、用地的實(shí)際使用變化情況以及人的認(rèn)識(shí)不斷提升等變化，動(dòng)態(tài)的修編低效建設(shè)用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃才能有效順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。