民族地區鄉鎮財政的現狀及提升策略

【摘要】：在民族地區，稅費改革后鄉鎮財政收入銳減、財力不足，基本是“吃飯財政”。建立財權與事權相匹配的縣鄉財政管理體制，加大各級財政的支持力度，增強自身的造血功能是提升鄉鎮財政的有效策略。

【關鍵詞】：民族地區；服務型政府；鄉財政管理體制

在民族地區，公共服務型鄉鎮政府是否建設成功、能否真正發揮作用，鄉鎮政府的財力支持起到關鍵性因素。特別是全面取消農業稅后，制約鄉鎮政府職能發揮的一個重要問題是鄉鎮財力相當吃緊，農村公共服務資金投入較短缺。

1.民族地區鄉鎮財政的現狀

稅改前，鄉鎮政府的主要職能是催款收糧，收取農業稅，這也是鄉鎮政府日常行政運轉的主要金費來源；稅費改革以后，鄉鎮財政收入銳減，財力嚴重不足，財政收入絕大部分是靠上級財政補助和轉移支付。財力較好的鄉鎮基本是“保工資，保運轉”的“吃飯財政”，通常要上級額外補貼或舉借外債才能維持日常行政運轉，對于農村公共服務資金投入如果沒有上級專項撥款或外來私人、企業直接捐款就是很少。由于經濟結構特點和財力不足等因素，鎮政府的各種開支要靠上級撥款才能保證正常的行政運轉。

鄉鎮用于社會公益事業和公共服務的資金非常有限，捉襟見肘的財力很難滿足農村公共服務和公共產品需求，造成鄉鎮財政困難的根源有以下幾個方面：一是，民族地區自身財力薄弱。農村稅費改革以后，鄉鎮財政收入絕大部分只能靠上級補助和轉移支付，稅源范圍小，收入渠道單一，財政收入少，而且，長期以來鄉鎮政府財政存在“喊、等、靠”的依賴思想，缺乏市場競爭意識和開源節流觀念，財政創收能力差，財力越來越來緊張。二是，上級財政投入存在地區不均衡問題。從有自治州、自治縣的省份財政支出情況看，財政支出投向大中型城市，對民族地區的投入較少；這種財政投入不平衡對鄉鎮財政收入帶來了較大困境。三是，鄉鎮政府存在財權與事權不協調問題。實施“鄉財縣管鄉用”制度后，財權不斷上移，事權依舊下放，下壓了較多不該由鄉鎮政府承擔的事項，額外加重了鄉鎮政府的財政負擔，使鄉鎮政府財權與事權不相匹配，政府職能進一步弱化。在鄉鎮財力有限的情況下，鄉鎮政府卻要承擔較多農村公共產品供給和公共服務職能，缺少財政資金的有力支撐，公共服務職能就造成了缺位。四是，某種意義上講，“鄉財縣管鄉用”制度存在一些制度缺陷。推行“鄉財縣管鄉用”制度后，上級財政主管部門把原有的財政支配權上收，主要目的是防止鄉鎮政府領導擅用公共財政，該制度雖然有利于規范鄉鎮財政支配開支，但是其弊端也較突出，影響了當地經濟發展和農民脫貧致富的進程。

2.民族地區鄉鎮財政的提升策略

在民族地區，要繼續深化縣鄉財政管理體制改革，按照財權和事權相統一的原則，合理劃分各級政府的支出比例，建立“責任明晰、權責對等、收支平衡、運轉有序的鄉鎮財政體制”，加大上級財政轉移支付力度，提高鄉鎮政府經費保障能力。

2.1建立財權與事權相匹配的縣鄉財政管理體制

建立財權與事權相匹配的縣鄉財政管理體制，鄉鎮政府與縣級政府首先應按照財權和事權相統一的原則，正確劃分縣鄉之間的財權、事權，嚴格規定各個層級負責不同的社會事務和管理范圍，屬于上級業務主管部門、行政執法部門的職能，上級部門要主動承擔起來，而不是全部由鄉鎮政府來承擔；需要鄉鎮協助管理的社會事務，就應給鄉鎮政府事務權限，并給予相應的配套資金，鄉鎮政府不能出現財權與事權不對稱的社會事務。同時，要清除分解到鄉鎮政府各類評比檢查、招商引資任務等“一票否決”事項，做到不該由鄉鎮承擔的任務不攤派給鄉鎮政府。按照公共產品和公共服務層次性進行分類，明確各級政府在農村公共服務項目的支出責任，合理調整財政支出結構。上級政府制定事權調整相關支出政策時，要充分考慮鄉鎮政府財政的承受能力，鄉鎮政府只提供職能范圍內的公共服務和公共產品供給，為農民辦急需的公共服務，建立農村公共服務供給的長效機制，使鄉鎮政府走出財政不足的困境，提高政府的執行力和公信力。相反，如果鄉鎮政府與上級政府的財權和事權不能進行嚴格劃分和規范化，過高的希望鄉鎮政府轉變職能，提高公共服務和公共產品供給能力，最終只能是緣木求魚的結局，無法達到建設公共服務型政府的目標。

2.2加大上級財政的扶持力度

在民族地區，加大財政投入和轉移支付力度具有特殊作用，不僅可以為農村提供更多更好的公共產品和公共服務，形成以工補農、以城帶鄉的格局，支持民族地方發展，而且能增加鄉鎮政府的財力，增強“造血”功能。免征農業稅費改革后，鄉鎮財政收入銳減，財政支出缺口加大，如果上級部門的轉移支付款保持不變，就難以彌補公共服務財政投入的欠缺。解決民族地區鄉鎮財政困難的有效途徑應是逐步加大上級財政轉移支付力度，充分發揮公共財政的調控功能，逐步實現城鄉統籌發展和公共服務的均等化。

首先，鄉鎮財政所要做好每年的財政預算報告，財政預算要具有科學性、合理性、實效性。將預算內外資金納入財政統一管理，財政資金統籌安排使用，優先保證農村重點公共服務項目的資金投入，建立運轉有序的鄉鎮財政預算機制。其次，國家專項財政扶持資金應直接劃撥到縣（市）財政局，減少中間轉移環節，通過“鄉財縣管鄉用”制度直接用于鄉鎮公共服務建設和公共產品供給上，不得隨意截留、挪用，做到專款專用。對涉及到財政資金投入的項目應加強跟蹤監督管理，使公共服務財政支出制度化、公開化、規范化，提高經費支出的透明度，建立科學規范的財政轉移支付制度。再次，調整鄉鎮財政支出的不合理性，改變以往公共財政支出過高用于經濟建設、行政管理等事項而對于農村公共服務支出偏低的狀況。優化鄉鎮財政支出結構，增加農村基礎設施建設和社會公共事業的財政投入，向農村提供更多更優的公共產品和公共服務，特別是加大對“三農”問題、教育、衛生、社保等領域的公共財政投入，有效解決農村公共服務投入不足問題。此外，有效化解鄉鎮債務，保證政府正常運轉。一個債臺高筑、運轉困難的鄉鎮政府是無法正常行使職能的，為鄉鎮財政減壓瘦身，是實現鄉鎮職能轉變的有效途徑之一。一方面，要積極爭取國家支持，對于農村基礎設施建設的各項欠款，力爭通過國家政策性補貼予以解決；另一方面，要嚴格控制新增債務，嚴禁鄉鎮政府以各種名義舉債，建立“誰舉債，誰償債”的問責追究制度，使鄉鎮財政運轉進入良性循環。同時，需要鄉鎮財政投入的事項，要實行民主決策程序辦事，堅持量入為出、量力而行的原則，保證鄉鎮政府正常運轉，使鄉鎮工作人員把主要精力投放到本級政府應該履行的工作職責上面來。

參考文獻：

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