關于圍填海造地相關問題探析

【摘要】：圍填海造地是一種改變海域自然屬性的一種用海方式，它對海域具有永久的破壞性。圍填海造地一方面具有經濟效益促進了社會經濟生產力的發展，緩解了人地矛盾，同時也具有負面的海洋生態環境影響。對圍填海造地中出現的問題、海域使用權和土地使用權之間的相關問題進行探討

【關鍵詞】：圍填海造地；海域使用權；土地使用權

近年來隨著經濟的不斷迅速發展，土地資源緊缺促使了世界沿海地區通過圍填海造地的形式來解決日益嚴峻的人地矛盾問題。由于圍填海造地是獲得土地最方便、成本又低的一種方式，使得這種開發利用海洋活動呈現出大面積、大范圍、快速度的趨勢。從世界范圍來看，圍填海造地普遍存在于日本、韓國、荷蘭以及中國。圍填海在海域使用分類體系中被描述為在沿海筑堤圍割灘涂和港灣，并填成土地的工程用海。對于圍填海造地的類型主要分為城鎮建設用海、農業用海和廢棄物處置用海。在圍填海過程中主要涉及海域使用權和土地使用權以及海域使用權變更登記為土地使用權的問題。但是圍填海造地中的權利如何取得、適用條件以及權利承接的問題尤為突出。本文圍繞著圍填海活動來探析其中的問題并提出一些建議。

一、我國圍填海造地存在的問題

（一）國家層面圍填海項目的規劃、管理和審批制度不完善

目前我國已經建立了以海洋功能區劃制度、海域權屬管理制度、海域有償使用制度為內容的海域使用基本制度。海洋功能區劃是指依照法定程序，根據海域的地理位置、自然資源和自然環境狀況，結合考慮楊海開發利用現狀和經濟社會發展的需要，劃分出具有特定主導功能、適應不同開發方式并能取得最佳綜合效益區域的一項其出行工作。海洋功能區劃相當于土地利用總體規劃是海洋發開、審批和管理的基本依據和重要基礎。然而圍填海活動在國家層面上沒有專門的法律，海洋功能區劃缺乏填海造地的專項規劃，與其他規劃關系不明晰；海域權屬管理缺乏權利申請主體資格的審查，海域出讓方式沒有充分利用市場機制，配置海域資源并不科學；同時海域有償使用制度中的海域使用金的標準制定過低過著過高沒有科學論證，在漁民補償方面法律制度不夠完善。由于沒有形成統一、有效和完善的規劃和審批制度，從根本上也沒有對圍填海造地行為起到有效限制，使得沿海各城市在圍填海活動上有不同的做法，從而導致各地圍填海行為的混亂，出現很多問題。

（二）海域使用權與土地使用權的銜接存在缺失

目前圍填海造地中海域使用權管理與土地使用權管理得銜接問題是最亟需解決的。沿海各省市區在實踐中由于對法律條文理解的不一致，從而出現以下問題：1.是否按土地管理的有關規定重新審批的問題；2.是否需要交納土地出讓金的問題；3.海域使用權變更登記為土地使用權的問題。

（三）海域使用權變更為土地使用權的監測、監管體系和手段不健全

目前，由于圍填海活動沒有統一、有效地監管體系，使得在同一個違法圍填海案子面前，出現不同處理機構給出不同的處理結果，并且處罰程度也有所不同。因為沒有嚴而有效的監管體制往往會使涉海企業會想盡辦法避重就輕，這也使得政府在執法中也存在很大的漏洞。同時由于監測、監管體系和手段不健全使得海域使用權換發為土地使用權后，對于之前的規劃是否落實，功能規劃是否實現則無人監管，對圍填海造地的后續環境影響問題也沒有及時進行監督和管理，造成海洋資源和生態環境的破壞。

二、對目前存在的問題提出的建議

（一）制定專門性的圍填海活動的法律法規

世界上絕大多數海洋國家進行圍填海造地活動都是以海洋立法為核心來保護海洋生態環境并對海洋資源進行可持續的開發利用，海洋立法是圍填海管理體系形成、發展和健全的前提條件。國家法律層面上應該制定《圍填海管理法》，來規定有關保護、利用和海岸帶資源開發的相關事項，規定海域變為土地的程序、條件和要求，確立圍填海審批許可制度、費用征收制度、填埋后所有權歸屬和轉讓制度、圍填海專項規劃制度、圍填海環境影響評價和事后評估制度、公眾參與制度、生態資源補償機制和權利義務責任制度等有關圍填海管理的基本制度。在制定專門圍填海管理法時應以環境保護為目標精神貫穿于法律條文中。既要明確相關規范，又要注重生態環境的保護。

（二）建立健全圍填海規劃、論證和審批、監管制度

第一、圍填海活動不可否認的具有正面影響，促進了沿海城市的經濟發展，帶動了相關經濟活力，緩解了土地資源的緊缺問題。第二、我國海洋功能區劃是按照功能對海洋的開發利用進行的劃分的，對圍填海并沒有嚴格限制其范圍。第三、目前在海域使用上應該加強和落實海域使用論證，海域使用論證是海洋開發和取得海域使用權的先決條件，是指通過科學的調查研究并進行科學的計算和分析預測，對將要開發的海域進行用海可行性的分析，并依據調查的結果出具相應的書面材料，為相關管理部門提供用海審批的依據。第四、在圍填海活動上應該完善審批制度并且加強監管、豐富監測手段、對涉及圍填海項目的各審批部門進行整合，統一審批尺度，防止重復審批，嚴把審批程序，抑制化整為零、拆分的審批現象，防止不同地區的政府部門為了當地利益而進行不合理的審批。

（三）完善海域使用權與土地使用權相互銜接制度

首先，做好海域功能規劃與土地利用總體規劃的銜接。兩個規劃之間只有有效銜接才能使海域使用權變更為土地使用權有據可以依照，這就要求海域功能規劃編制修改部門與土地利用總體規劃編制修改部門之間要相互溝通和協調，需要及時共享用海信息，針對劃分的海域功能區，將填海造地區納入土地利用總體規劃的范疇。其次，完善海域使用權變更登記為土地使用權審批制度。權利人經過審批合法享有海域使用權，經過圍填海的形式使海域變為陸域后，原有的海域已經失去海洋的屬性，海域已經消失，當事人事實上轉為使用土地。對形成后的土地是否需要重新審批才能辦理土地登記，在國家層面上的法律法規沒有規定統一的標準，因此應該對海域使用權變更登記為土地使用權的具體辦理流程作出相關規定，避免各省的不同的作法使得實務作法混亂，避免兩種權利的重復設立。再次，明確土地出讓金和海洋生態補償金的相關要求。目前大多數學者認為補交土地出讓金是不合理的也是不合法的。原因是圍填海造地具有難以預測的風險，由于海水深度、地質狀況、海潮漲退具有難以預見性其開發時間長、投機風險大如果再收取差價不符合市場規律，實際上也是不承認海域使用權人依法享有用海的權利。最后，完善海域使用權證書換發為國有土地使用證書的具體做法。明確海洋行政主管部門會同土地、建設部門參與竣工驗收，明確竣工驗收的時間應當為通過竣工驗收之日。

參考文獻：

[1]：《填海造地管理中若干問題的研究》[D]，姚立，天津大學管理學院，2007年。

[2]：《關于海域使用權變更為土地使用權若干問題的研究》[J]，寧德，南方國土資源，2008（1）。

[3]：《圍填海造地海域使用權出讓法律問題探析》[J]，毛亞敏，浙江學刊，2013（2）。

[4]：《海域使用權變更為土地使用權：實踐及規制》[J]，楊華，法商研究，2011（3）。

[5]：《關于圍填海造地的思考》[J]，楊波、朱建斌、馬潤美、吉會峰、丁言者，海洋開發與管理，2015（10）。