非政府組織在政策形成和執(zhí)行上的作用和意義

【摘要】：非政府組織是近十多年來(lái)全球范圍出現(xiàn)的一項(xiàng)重大組織制度創(chuàng)新。二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，一場(chǎng)“全球性的社團(tuán)革命”悄然興起，鑒于政府失靈和市場(chǎng)失靈，人們認(rèn)識(shí)到政府做不了、干不好的事和市場(chǎng)不愿做、做不了的事，交由第三部門(mén)去做是一個(gè)可行的理性選擇。使其在動(dòng)員社會(huì)資源、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)維護(hù)社會(huì)公正等方面發(fā)揮著政府和市場(chǎng)難以替代的作用，在很大程度上彌補(bǔ)了政府與市場(chǎng)的不足。

【關(guān)鍵詞】：非政府組織；政策執(zhí)行；意義；作用

80年代以來(lái)，隨著世界各國(guó)非政府組織的蓬勃興起和跨國(guó)性民間組織的迅速發(fā)展，其社會(huì)地位和作用越來(lái)越重要。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，各類(lèi)非政府組織的發(fā)展也十分迅速，并且已經(jīng)在社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明中發(fā)揮著廣泛的積極作用。非政府組織在各相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著重要的角色。主要活躍在以下四個(gè)領(lǐng)域：教育科研，醫(yī)療衛(wèi)生，社會(huì)服務(wù)和文化娛樂(lè)。非政府組織運(yùn)營(yíng)支出的80%用在了這四個(gè)主要領(lǐng)域內(nèi)。

一、非政府組織在政策形成和執(zhí)行上的作用

非政府組織在政策形成和執(zhí)行上的作用可以分為社會(huì)作用和政治作用兩大類(lèi)。

1.社會(huì)作用

（1）社會(huì)服務(wù)功能

非政府組織的基本功能就是為社會(huì)服務(wù)，它主要為社會(huì)成員提供兩種服務(wù)，即中介服務(wù)和社會(huì)服務(wù)。非政府組織在政策形成和執(zhí)行上的意義深遠(yuǎn)，影響廣泛。例如我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局）、國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局、紅十字會(huì)為鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)力量向紅十字事業(yè)的捐贈(zèng)，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于企業(yè)等社會(huì)力量向紅十字事業(yè)捐贈(zèng)有關(guān)問(wèn)題的通知 （財(cái)稅〔2000〕30號(hào)）。為更好地貫徹落實(shí)此項(xiàng)政策，完全具有受贈(zèng)者、轉(zhuǎn)贈(zèng)者資格的紅十字會(huì) 縣級(jí)以上（旨縣級(jí)）紅十字會(huì)的管理體制及辦事機(jī)構(gòu)、編制經(jīng)同級(jí)編制部門(mén)核定，由同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系者為完全具有受贈(zèng)者、轉(zhuǎn)贈(zèng)者資格的紅十字會(huì)。捐贈(zèng)給這些紅十字會(huì)及其“紅十字事業(yè)”，捐贈(zèng)者準(zhǔn)予享受在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅時(shí)全額扣除的優(yōu)惠政策。為增強(qiáng)中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)的協(xié)調(diào)及救助能力，按10%的比例逐筆上交中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)，上交資金全部用于“紅十字事業(yè)”。此項(xiàng)政策更加貼近弱勢(shì)群體，使捐贈(zèng)者受益，是受贈(zèng)者能夠更好地得到救助 。還有中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)合國(guó)家稅務(wù)總局、 民政部關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收制定了優(yōu)惠政策，此政策殘疾人在就業(yè)時(shí)可向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)退稅或減稅，極大地增加了殘疾人的就業(yè)，減輕了殘疾人的就業(yè)障礙。

（2）社會(huì)溝通服務(wù)

非政府公共組織通過(guò)溝通政府與企業(yè)之間、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)，使社會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下形成新的整合，從而發(fā)揮其紐帶作用。中國(guó)扶貧基金會(huì)在《章程》中明確宣稱(chēng)：“本基金會(huì)圍繞宗旨開(kāi)展的一切活動(dòng)遵守中華人民共和國(guó)憲法、法律、法規(guī)和政策，遵守社會(huì)道德風(fēng)尚”。中國(guó)扶貧基金會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)也一在強(qiáng)調(diào)擺正基金會(huì)的位置，配合政府開(kāi)展扶貧工作，同時(shí)基金會(huì)非常注意協(xié)調(diào)與地方政府的關(guān)系，特別是在用人方面，盡量與地方政府達(dá)成一致。例如，在貴州省晴隆縣實(shí)施“農(nóng)戶(hù)自立能力建設(shè)項(xiàng)目”時(shí)，針對(duì)縣服務(wù)社主任的人選，基金會(huì)就與縣委會(huì)反復(fù)協(xié)商，順利解決人選問(wèn)題。

（3）社會(huì)評(píng)價(jià)裁斷功能。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)需要具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)、正確的評(píng)價(jià)，當(dāng)事人可以自由選擇的公平獨(dú)立裁斷的組織，非政府組織能承擔(dān)這種評(píng)價(jià)、裁斷的作用。處理好與專(zhuān)家學(xué)者之間的關(guān)系，對(duì)非政府組織的發(fā)展也非常重要。專(zhuān)家學(xué)者的作用不僅僅局限于諫言獻(xiàn)策，中國(guó)扶貧基金會(huì)的扶貧項(xiàng)目邀請(qǐng)專(zhuān)家參加就十分必要，必須用專(zhuān)業(yè)的知識(shí)才能解決。中國(guó)扶貧基金會(huì)與一些科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦會(huì)議，探討貧困地區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，擴(kuò)大基金會(huì)工作的影響，制造扶貧社會(huì)輿論。1994年基金會(huì)成功地與中國(guó)社科院、臺(tái)灣、亞洲和世界社會(huì)共同舉辦了“中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研討會(huì)”，增強(qiáng)了扶貧效果，讓正真貧困的人受益。

2.政治作用

政府權(quán)力的監(jiān)督者。個(gè)人只有結(jié)成整體、組織才有可能制約有權(quán)力的政府。非政府組織為人們的自由結(jié)社提供了條件，從而成為制衡政府權(quán)利的重要社會(huì)力量。這些非政府組織能很好的監(jiān)督政府權(quán)力的實(shí)施。社會(huì)評(píng)價(jià)裁斷作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，需要具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，專(zhuān)門(mén)設(shè)施的機(jī)構(gòu)對(duì)生產(chǎn)消費(fèi)產(chǎn)品做出客觀、公正的評(píng)價(jià)。促進(jìn)公民參政素質(zhì)。公民在非政府組織的民主參政實(shí)踐中提高參政素質(zhì)、提高公民的參政技能，培養(yǎng)公民正確的參政觀念。

總之，今天的中國(guó)社會(huì)需要非政府組織，它能使人們獲得歸屬感和更有效的進(jìn)行社會(huì)參與，還能提高社會(huì)各領(lǐng)域的自律性。

二、非政府組織在政策形成和執(zhí)行上的意義

在多元化的社會(huì)中，代表公民意志的非政府組組織，對(duì)政策過(guò)程的參與作用變得越來(lái)越重要。非政府組織在政策形成和執(zhí)行上的意義分為以下幾點(diǎn)：

1.有助于實(shí)現(xiàn)更廣泛的社會(huì)參與

社會(huì)主義的政治文明，是以民主、法制和人權(quán)為基本價(jià)值觀的制度文明。而民主的要件首先是參與，因?yàn)橹挥袕V泛的參與才能保證民主意義的實(shí)現(xiàn)，非政府組織正好實(shí)現(xiàn)了公民的廣泛參與。同時(shí)，人民只有更多地參與機(jī)會(huì)、參與條件、參與渠道，才能樹(shù)立起高度的主人翁意識(shí)。也正是由于公民的普遍參與和認(rèn)同，國(guó)家政權(quán)體系建設(shè)才具有更廣泛、更扎實(shí)的合法性基礎(chǔ)。

2.能專(zhuān)業(yè)化組織化的反映問(wèn)題

非政府組織作為社會(huì)救助的一支重要生力軍，在彌補(bǔ)政府救助缺陷的某些方面，扮著重要的角色。它的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：

貼近弱勢(shì)群體。非政府組織最大的優(yōu)勢(shì)在于貼近社會(huì)弱勢(shì)群體，這種貼近更是一種社會(huì)意義上的貼近。善于溝通。非政府組織有同民眾溝通、緊密聯(lián)系民眾的熱情和能力，易于同政府達(dá)成默契，獲得政府的支持。因而它們可以深入社會(huì)，向民眾宣傳和普及國(guó)家的政策和法律，使他們認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)影響政府的決策。善于創(chuàng)新。非政府組織善于發(fā)現(xiàn)并解決新的社會(huì)問(wèn)題，在工作方式上不拘泥于傳統(tǒng)，勇于創(chuàng)新，吸收一些新的方式、方法。④整合和高效配置資源。一方面，由于非政府組織不謀求私利，追求公益，有良好的社會(huì)形象，容易使人產(chǎn)生信任感。因而，比起政府和企業(yè)來(lái)更容易獲得社會(huì)的捐贈(zèng)；另一方面，非政府組織實(shí)行群眾參與機(jī)制，通常是在社會(huì)的直接監(jiān)督下運(yùn)作，能較好地避免貪污和浪費(fèi)，也有利于其充分利用社會(huì)過(guò)去限制或未能充分利用的各種資源，能夠高效整合和高效配置各種社會(huì)資源。

中國(guó)非政府組織與發(fā)達(dá)國(guó)家存在很大的差距，尚難形成支撐國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三足鼎立的重要力量。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，重視和發(fā)展非政府組織有特別重要的意義，非政府組織的大量公益性活動(dòng)可以大幅度的減輕政府與企業(yè)的負(fù)擔(dān)，根植于社會(huì)基層。貼近民眾的非政府組織有利于保護(hù)弱勢(shì)群體和擴(kuò)大社會(huì)公平，非政府組織的參政活動(dòng)與群體利益表達(dá)對(duì)于促進(jìn)政治文明的建設(shè)具有重要意義。然而目前中國(guó)非政府組織自我治理能力與獨(dú)立意識(shí)還有待提高。因此，在今后的工作中，中國(guó)非政府組織要提高自我治理能力與獨(dú)立意識(shí)，以使其能更好的發(fā)揮自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，更好地為人民服務(wù)，保護(hù)人民群眾的利益，促進(jìn)政治文明的建設(shè)與發(fā)展。