地方政府融資平臺存在問題與對策

【摘要】：2009年以來，地方政府融資平臺在全國快速發(fā)展。通過這一平臺，一方面，地方政府拓寬了中央政府投資項目配套資金的融資渠道，加快了城市化建設(shè)步伐；另一方面，商業(yè)銀行擴大了貸款投放，進一步優(yōu)化了貸款結(jié)構(gòu)，為中國應(yīng)對危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要作用。地方政府融資平臺貸款規(guī)模的迅速擴張，對許多地區(qū)的地方財政償付能力構(gòu)成了威懾，也對商業(yè)銀行信貸資金安全帶來一定隱患，最終很可能會造成財政問題和金融問題，其隱性風險已經(jīng)引起政府監(jiān)管部門及國內(nèi)各家商業(yè)銀行機構(gòu)的普遍關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】：地方政府融資平臺貸款；信用風險

地方投融資平臺的真正繁榮始于2008年下半年，中央4萬億投資的刺激政策出臺后，各家商業(yè)銀行紛紛高調(diào)宣布積極支持國家重點項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府借助各地的融資平臺，融資規(guī)模急劇膨脹。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。于是地方政府熱情空前高漲，各級地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費等資產(chǎn)，打造各種類型的投融資平臺，并用政府信用給予隱性擔保； 2009年全國9.5萬億天量信貸，其一個主要流向便是有地方政府融資平臺所支持的固定資產(chǎn)投資項目。由于這些項目大多是沒有直接經(jīng)濟效益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，貸款多由地方政府提供隱性擔保，加之地方政府財力有限，有的投融資平臺資本金和貸款杠桿達到30倍以上，因此，地方政府融資平臺貸款蘊含著多重信用風險，使商業(yè)銀行貸款政策性使用，這將導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化趨勢，最終將形成壞賬，這也是銀行最難把握的問題[1]。

一、融資平臺存在的問題

（一）承貸主體與資金使用主體錯位，不利于銀行對貸款資金的監(jiān)控。

作為承貸主體，地方政府融資平臺企業(yè)是可以確定的，但其所融資金的使用主體往往又是地方政府相關(guān)部門，尤其是部分“以歉補豐用”于周轉(zhuǎn)使用的沒有指定用途的貸款資金。導(dǎo)致承貸主體與資金使用主體的不一致，容易出現(xiàn)貸款資金的挪用，不利于銀行對資金流向的監(jiān)控和對貸款風險的管理。

（二）貸款資金的使用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，資金使用效率較低。

各地融資平臺在貸款資金的使用上往往缺乏統(tǒng)一安排和部署，在沒有整體規(guī)劃的情況下，重復(fù)建設(shè)難以避免，從長遠來看會造成產(chǎn)能過剩，不利于國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或超前建設(shè)，搞形象工程等。

（三）融資平臺舉債過度，超出自身或地方政府財政的償付能力。

由于地方政府的投資沖動較大，容易造成過度融資，作為借款主體的融資平臺，銀行在為其貸款時一般要求由地方政府提供兜底還款保證，即將貸款的還款計劃納入政府財政預(yù)算，而政府主導(dǎo)的項目大多是沒有直接經(jīng)濟效益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，商業(yè)化程度不高，作為第一還款來源的項目本身有可能并不具備還款實力，這樣可能導(dǎo)致作為第二還款人的政府變成第一還款人，給政府財政帶來較大壓力。融資平臺的過度舉債，超出了政府的財政償付能力，其結(jié)果是地方財政綁架了貨幣政策，使商業(yè)銀行貸款政策性使用，這將導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長期化趨勢。從監(jiān)管層得到的一組數(shù)據(jù)顯示，截至2009年年底，在有統(tǒng)計數(shù)字的31個省、市、自治區(qū)中，只有黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺貸款債務(wù)率（平臺債務(wù)合計/本省GDP）低于60%，有10個省市甚至超過了100%。業(yè)內(nèi)人士指出，一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400% 。

而一些經(jīng)營性平臺公司，也借助地方財政的兜底擔保，大量融資，造成資產(chǎn)負債率較高。據(jù)報道，上海銀監(jiān)局對當?shù)厝谫Y平臺的抽樣調(diào)查顯示，大多數(shù)平臺公司貸款結(jié)構(gòu)不盡合理，抵押貸款占比較低，部分經(jīng)營性平臺公司資產(chǎn)負債率超過90%。

二、規(guī)范投融資行為的方法

正如前文所述，當前的地方政府融資平臺運行機制尚不完善，存在諸多潛在問題。據(jù)了解，一份由財政部牽頭制定的關(guān)于規(guī)范地方政府融資平臺投融資行為的監(jiān)管辦法正在征求相關(guān)方面的意見。以下專家的幾種觀點，對于規(guī)范地方政府融資平臺的投融資行為具有一定的借鑒意義[3]。

（一）按照“建立出資人制度”的思路來搭建融資平臺。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員郭勵弘認為，為了避免地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)以喪失誠信的辦法擴大投資，必須建立起針對出資人的投資決策責任制，強化投資風險約束機制。既然融資平臺的定位是“根據(jù)地方政府授權(quán)，代表地方政府履行出資人職責”，那么出資人責任制也就是針對地方政府融資平臺的責任制。政府投資的項目可能隨時增減，項目的負責人可能頻繁調(diào)換，但作為出資人代表的融資平臺則是基本穩(wěn)定的。因此，針對融資平臺建立的責任制，才是有效的責任制，才能實現(xiàn)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)大范圍的資本運作和資金整合。

（二）財政部財政科學研究所所長賈康認為，地方政府融資的發(fā)展，在市場經(jīng)濟和分稅分級財政體制模式下，有其必然性，目前又加上了4萬億元項目配套資金的強大需求，對其做出簡單禁止是行不通的，需要因勢利導(dǎo)，疏堵結(jié)合，打造一套可控風險和可持續(xù)的地方“陽光融資”的制度和法紀。在地方融資平臺的發(fā)展方面，可以探索使用長期建設(shè)國債資金的方式。借鑒一些地區(qū)已有的經(jīng)驗，將地方可用的專項資金，組建或選擇合適的企業(yè)集團等法人實體作為資本金投入，進而可形成該法人實體獲得銀行貸款等籌集社會資金的再融資平臺，既完成國債專項資金的建設(shè)任務(wù)，并承擔國債資金的還本付息，又在現(xiàn)階段構(gòu)建了有一定規(guī)范性、功能較強大、適應(yīng)投融資制度改革和長期發(fā)展需要的地方融資平臺[4]。

（三）關(guān)于提升地方政府融資平臺的規(guī)范性，交通銀行首席經(jīng)濟學家連平建議，一是要建立地方政府融資約束機制，對其融資額度和期限進行約束和規(guī)范，嚴格控制其過度融資；二是要加強對地方政府投資建設(shè)項目的監(jiān)督，防止投資決策的隨意性，避免投資失控造成的浪費；三是要建立地方政府投融資責任制度，進一步完善地方政府的業(yè)績考核體系，促使地方政府關(guān)注資源和資金的使用效率；四是積極完善法人治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)有競爭力的專業(yè)經(jīng)營部門，形成有序?qū)嵤┑耐度谫Y決策流程以及嚴格的風險控制體系，從而保證平臺正常運轉(zhuǎn)和資金良性循環(huán)；五是推動政府融資平臺的市場化，積極拓展其他融資渠道，地方政府債券和資產(chǎn)證券化都是地方政府市場化融資可以參考的模式。做好上述五個方面的工作，也正是完善政府融資平臺投融資行為，拓寬其融資渠道，推動政府融資平臺朝著規(guī)范化、市場化和透明化的方向發(fā)展，走向地方政府陽光融資機制的必由之路[5]。

（四）加強監(jiān)管，科學舉債。中國工商銀行城市金融研究所所長詹向陽認為，地方政府融資平臺以融資和投資為其主要功能，因此嚴格地講，“平臺”屬于準金融機構(gòu)，應(yīng)當在明確各級財政為主管部門的同時，明確由銀監(jiān)會或證監(jiān)會及其各級分支機構(gòu)對其進行金融監(jiān)管。監(jiān)管范圍包括市場準入、融資計劃、高管任職資格審核、市場退出、風險稽查等。各級政府財政部門必須會同金融監(jiān)管部門核定本級政府通過“平臺”的總體融資計劃，將政府及其“平臺”的負債率控制在可以承受的范圍內(nèi)，以防范政府過度負債可能產(chǎn)生的財政風險。

三、結(jié)論

綜上所述，地方政府融資平臺貸款隱含著多重風險，尤其是集中度風險和財政償債風險。進一步分析風險形成的原因，加強和改進地方政府融資平臺貸款的風險管理，對商業(yè)銀行來說，顯得更加必要和緊迫。

參考文獻：

[1] 肖耿，李金迎，王洋.采取組合措施化解地方政府融資平臺貸款風險.中國金融，2015.20

[2] 朱紫云.憂慮地方融資平臺風險 監(jiān)管層緊急布置銀行自查.中國經(jīng)營報，2014.2

[3] 陳元.后危機時代的中國經(jīng)濟發(fā)展.金融時報，2013.12

[4] 劉永剛.10省市貸款債務(wù)率超100% 地方融資平臺監(jiān)管意見“難產(chǎn)”.中國經(jīng)濟周刊，2015.1