我國(guó)PPP運(yùn)行中政府違約風(fēng)險(xiǎn)的法律控制

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030006）

【摘要】：PPP指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，民眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求日益增加。PPP模式中加入私人資本，其在有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金短缺的同時(shí)，還能夠提高項(xiàng)目建設(shè)效率，綜合政府和社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源合理的配置。但由于基礎(chǔ)設(shè)施投入資金大、周期長(zhǎng)、期間變數(shù)大，PPP模式在我國(guó)的發(fā)展中出現(xiàn)了很多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。因此，目前在PPP實(shí)際操作過(guò)程中，項(xiàng)目運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)控制就成為公私部門均關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。本文的中心為如何控制PPP運(yùn)行過(guò)程中的政府違約法律風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】：PPP模式；政府部門；風(fēng)險(xiǎn)控制

一、我國(guó)PPP立法現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)有的PPP規(guī)范性文件法律位階低，缺少國(guó)家層面的立法。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法，這些法律涉及PPP協(xié)議的制定、項(xiàng)目公司設(shè)立、項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購(gòu)、項(xiàng)目融資以及糾紛解決方法等多個(gè)方面。但是，PPP模式下政府與社會(huì)資本的合作關(guān)系有其特殊性，以上法律不能針對(duì)性的解決PPP模式運(yùn)行中所面臨的法律問(wèn)題，且不同法律之間可能存在不協(xié)調(diào)的情況。

在部門規(guī)章方面，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》等對(duì)PPP的運(yùn)行也起著很大的指導(dǎo)作用。但目前我國(guó)還沒(méi)有專門的PPP立法，對(duì)PPP立法的原則、適用范圍、PPP模式、社會(huì)資本的投資回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容無(wú)法明確。雖然《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》（征求意見(jiàn)稿）在2014年已經(jīng)發(fā)布，但是仍然沒(méi)有正式出臺(tái)。由于缺乏健全PPP法律制度體系，在實(shí)踐操作中只能依靠法律位階較低的通知、意見(jiàn)等規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件往往會(huì)由于立法門自身的局限性以及對(duì)部門利益、地方利益影響的原因，會(huì)存在許多局限性甚至沖突。此外，在法律糾紛處理過(guò)程中，規(guī)章也只能作為法院裁判的參照性依據(jù)，對(duì)于PPP相關(guān)糾紛的解決仍需要專門的PPP立法。

二、政府違約風(fēng)險(xiǎn)的控制

在當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)還不完善的背景下，對(duì)PPP項(xiàng)目合同的政府違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制就具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

1、項(xiàng)目的評(píng)估

我國(guó)許多地方政府為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引進(jìn)更多的社會(huì)資本，存在很多不合理的PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)。政府不考慮自身履行合同的能力，而給予過(guò)多的優(yōu)惠來(lái)吸引私營(yíng)部門，最終使得項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中政府無(wú)法履行約定義務(wù)，給私營(yíng)部門造成巨大損失。政府部門的違約不僅僅是嚴(yán)重影響了政府的公信力，更打擊了社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心與積極性，從而阻礙了PPP模式在公共產(chǎn)品及服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，項(xiàng)目的評(píng)估對(duì)于政府和社會(huì)資本來(lái)說(shuō)都十分重要，是控制政府違約的有效措施。

（1）從政府角度來(lái)說(shuō)，政府必須對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，進(jìn)行全面的可行性分化充分的評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和未來(lái)的收益，在合理范圍內(nèi)提出優(yōu)惠政策及補(bǔ)貼等來(lái)吸引社會(huì)資本的投資，避免盲目承諾導(dǎo)致無(wú)法履行約定義務(wù)。對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)估內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)\"物有所值\"原則，其是被各個(gè)國(guó)家廣泛用于政府采購(gòu)的一項(xiàng)重要的采購(gòu)原則，也應(yīng)為PPP項(xiàng)目評(píng)估中的基礎(chǔ)性原則。在\"物有所值\"的具體操作上，我國(guó)財(cái)政部《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》有很大的指導(dǎo)意義。該指引中將評(píng)價(jià)體系分為定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，定性評(píng)價(jià)是將項(xiàng)目與過(guò)去的政府采購(gòu)對(duì)比，綜合考慮其是否可以有效提高公共產(chǎn)品的供給及效率，是否可以合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是否具有可行性等方面；定量評(píng)價(jià)則是在各項(xiàng)具體指標(biāo)的基礎(chǔ)上做分析。由于我國(guó)處在PPP模式推廣的初期，并沒(méi)有形成完整的數(shù)據(jù)指標(biāo)等體系，因此當(dāng)前應(yīng)當(dāng)主要采取定性評(píng)價(jià)的方法。

（2）從社會(huì)資本角度來(lái)說(shuō)，其要控制政府違約風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)當(dāng)從最初的項(xiàng)目評(píng)估開(kāi)始。項(xiàng)目通常規(guī)模很大、投資回報(bào)周期長(zhǎng)，因此私人部門在選擇項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)應(yīng)當(dāng)先做好全面的評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的可行性做好分析。對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)估內(nèi)容應(yīng)包含PPP運(yùn)行的全過(guò)程，具體包括項(xiàng)目的成本、預(yù)期盈利、產(chǎn)品及服務(wù)要求、風(fēng)險(xiǎn)分配等多個(gè)方面。

首先，私人部門應(yīng)當(dāng)考察政府是否存在濫用公共權(quán)力的現(xiàn)象，是否有意愿建立平等合作關(guān)系。在PPP模式下，政府和社會(huì)資本為達(dá)成合作，從合同的談判、簽訂到合同的履行的整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，雙方應(yīng)當(dāng)處于平等的地位，在項(xiàng)目建設(shè)中，政府也應(yīng)當(dāng)做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，通過(guò)行業(yè)監(jiān)管等方式來(lái)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管。其次，對(duì)于項(xiàng)目合作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)做全面分析，保證項(xiàng)目合作內(nèi)容清晰完整。對(duì)于項(xiàng)目的關(guān)鍵要素，包括止地獲取、特許期、定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)品要求及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、爭(zhēng)端解決方式要素必須要清晰、透明。同時(shí)，社會(huì)資本也應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際情況，考察項(xiàng)目是否適合自己的需求。最后，私人部門還應(yīng)當(dāng)要重點(diǎn)考察項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)上是否存在問(wèn)題。政府應(yīng)承擔(dān)法律法規(guī)及相關(guān)政策的變更風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樵谠搯?wèn)題上，政府部門處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位；而對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)收入不足、建設(shè)成本超支、建設(shè)拖期、運(yùn)營(yíng)成本超支等一般風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)當(dāng)由私人部門承擔(dān)，其在追求相對(duì)穩(wěn)定的收益和回報(bào)率時(shí)，要找準(zhǔn)收益和風(fēng)險(xiǎn)的平衡點(diǎn)。

2、第三方保險(xiǎn)的引入

在我國(guó)目前PPP的實(shí)際運(yùn)用中，保險(xiǎn)主要在融資環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，在項(xiàng)目建設(shè)中也會(huì)針對(duì)材料采購(gòu)、產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)染唧w環(huán)節(jié)起到實(shí)際作用。但是，對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，目前還缺少有效的投保方式。在當(dāng)前政府頻繁出現(xiàn)違約、監(jiān)管不力等情況下，為了保證公共服務(wù)的質(zhì)量以及化會(huì)資本的利益，引入項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)有助于控制政府的違約風(fēng)險(xiǎn)。一方面，通過(guò)項(xiàng)目保險(xiǎn)的引入，可以防止政府違約等行為對(duì)社會(huì)資本帶來(lái)過(guò)重的損失；另一方面，保險(xiǎn)公司出于自身利益的考慮，會(huì)積極的參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管，從而使得項(xiàng)目更好的運(yùn)行。中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)范圍就包括了政府違約，即東道國(guó)政府違反或者不履行與被保險(xiǎn)人或項(xiàng)目企業(yè)就投資項(xiàng)目簽署的有關(guān)協(xié)議，且拒絕按照法院裁判書(shū)中裁定的賠償金額對(duì)被保險(xiǎn)人或項(xiàng)目企業(yè)進(jìn)行賠償?shù)男袨椤Ｎ覈?guó)在推廣PPP模式過(guò)程中，可借鑒上述政府違約險(xiǎn)，以應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的政府違約行為。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)法律法規(guī)還不完善的背景下，政府應(yīng)履行好自身責(zé)任，樹(shù)立公信力，以便于提高社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信心與積極性，使PPP模式在公共產(chǎn)品及服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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