論檢察機關提起民事公益訴訟制度

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550000）

【摘要】：最新修訂的《民事訴訟法》第55條對民事公益訴訟作出了規定，即“對污染環境、 侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。這是我國首次將民事公益訴訟進行制度上、法律上的規范，使得日后適格的主體提起民事公益訴訟變得有法可依。

【關鍵詞】：檢察機關；公益訴訟

一、國內關于檢察機關提起民事公益訴訟的規定

民訴法第55條僅是原則性、概括性的規定，只是粗線條地進行規范，起訴主體、訴訟程序等都沒有明確作出說明。這里“法律規定的機關和有關組織”具體指哪些，檢察機關是否能包含在內。因為其表述比較模糊，可以作限縮解釋，將檢察機關排除在外，也可以作擴張解釋，將檢察機關包括進來。

對于檢察機關能否提起民事公益訴訟的問題，在理論界和司法界曾經存在過很大爭論。反對派認為檢察機關無權提起民事公益訴訟主要基于以下兩點理由。第一，從檢察機關的地位來講，檢察機關是我國的法律監督機關，有權對司法活動進行監督。如果法律賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權利，那么就會造成檢察機關既作為案件的原告，又作為法律監督者的雙重身份，在訴訟過程中會出現雙方當事人的地位不平等。檢察機關實際上既充當運動員，又充當裁判員，既不利于檢察機關行使法律監督職能，也對法院的審判帶來不便。同時，在民事訴訟中，應遵循自由處分原則。檢察機關對民事訴訟的標的既不享有權利，又不承擔責任，如果賦予檢察機關起訴權，那么會對當事人的自由處分造成干涉。第二，如果承認檢察機關有權提起民事公益訴訟，那么在程序上也會出現新的問題。例如，訴訟費如何繳納，能否上訴和反訴？法院能否適用調解原則判案？檢察機關能否享有和解和撤訴的權利？如果檢察機關以刑事監察、威脅等手段取證，那么會造成雙方當事人地位的不平等。[1]

雖然上述理由存在一定的合理性，但是無論是從國外來看，還是從現代民事訴訟理論，抑或是從我國的國情來看，都應該賦予檢察機關提起民事訴訟的權利。其理由及法律基礎分為以下幾點。

檢察機關提起民事公益訴訟的法理基礎

第一，賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權利是出于中國國情的需要。對于國有資產流失、環境污染、侵害眾多消費者合法權益的案件損害的是國家利益和社會公共利益。涉及的范圍較為廣泛，案件一般比較大，如果只是規定由公民個人起訴，那么舉證方面、訴訟費用都對當事人來說是很大的壓力。或者如果沒有人提起訴訟，那么國家利益和社會公共利益將得不到保障。因此，面對以上的問題，法律應該設定一個主體，能夠代表社會公共利益，并且擁有足夠的有效手段和權威，能夠切實維護社會公共利益。而檢察機關作為我國的法律監督機關，有能力也有義務對侵害社會公共利益行為提起訴訟。

第二，賦予檢察機關提起民事訴訟的權利是完善我國民事訴訟制度滯后性的需要。我國《民事訴訟法》第14條規定“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。”這只是原則方面的規定，在具體操作過程中，檢察機關主要是通過抗訴來實行監督。而抗訴監督屬于事后監督，從監督力度上來講是遠遠不夠的。應賦予檢察機關事前監督和事中監督，如此才有利于及時發現問題并及時解決，有助于提高監督的效率，有助于維護當事人的合法權益。

二、檢察機關提起民事公益訴訟的原則

通過以上的論證，我們知道檢察機關提起民事公益訴訟在我國具有必要性和可行性，也是符合世界發展潮流的一項可行的制度。但是基于我國我國現有的規定并不完善，考慮到檢察機關職能的特殊性，筆者認為，為了更好地維護公共利益，應對檢察機關提起公益訴訟的原則作出規范。

（一）公益性原則

檢察機關進入公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益。如果是私人利益受到損害，按照訴的利益理論，應由權利受到侵害的個人提起訴訟。人民法院受理私益訴訟，對原告的主體資格有著明確的限制。而公益訴訟已經突破了私益訴訟的訴的利益理論、原告主體資格理論、訴權理論等限制，檢察機關可以向法院起訴要求追究違法者的責任。因此，檢察機關進入民事領域的基礎只能是維護公共利益。

（二）當事人地位平等原則

當事人地位平等原則是民訴的基本原則。在司法實踐過程中，必須保證訴訟手段的平等，為了保證訴訟結果的真實合法性，對于檢察機關利用刑偵手段獲取的民事公益訴訟證據，應當予以排除。[2]檢察機關選擇作為環境公益訴訟的原告來參加訴訟，那么就享有和普通的原告一樣的權利義務和法律地位，不得以國家機關的身份來影響案件的判決。

（三）審判主導原則

在案件的審理過程中，應當保證審判獨立，檢察機關不得干預，并應遵循法庭紀律，讓庭審過程有序進行。

三、檢察機關提起民事公益訴訟制度的構建

（一）建立民事公益訴訟的前置程序

民事公益訴訟不僅需要特殊的制度設計，也需要專有的程序進行保障，才能充分發揮其作用。筆者認為，為了更好地發揮民事公益訴訟制度的優勢，應該引入民事公益訴訟的前置程序。所謂民事公益訴訟前置程序，是指檢察機關在提起民事公益訴訟前應當先行建議和支持適格民事主體提起訴訟， 只有在適格主體均放棄訴權的情形下， 檢察機關才作為訴權行使的最后主體提起民事公訴。

建立民事公益訴訟的前置程序的理由有三點：

第一，有利于培養公民的訴訟意識

從我國長期的法律文化傳統來看，我國公民的訴訟意識淡薄，“厭訟”深刻地存在于公民的腦海當中。長期以來，以和為貴、知足忍讓的傳統影響著我們。現階段，我國為建設社會主義法治國家出臺了很多的法律、法規，同時也要求公民用法律手段去維護自身的合法權益。檢察機關在提起民事公訴之前，建議和支持適格主體提起訴訟，有利于培養公民的訴訟意識。

第二，有利于完善檢察機關的監督

現階段，檢察機關的監督只能通過抗訴實現，而抗訴屬于事后監督。完整的監督方式應該包括事前、事中、事后三種。因此，為了完善檢察機關的監督，應賦予檢察機關起訴權。檢察機關的起訴權應在適格主體棄權的情形下行使。在適格主體不提起訴訟，檢察機關可以代為起訴，可以在訴訟前及訴訟中進行監督。當法院裁判之后，如發現裁判有誤，可以通過抗訴的方式進行事后監督。這樣可以使三種方式進行很好地銜接，可以更好地實現檢察機關的監督。

第三，有利于推行“支持起訴”原則

根據我國《民事訴訟法》第 15 條規定，“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受害的單位或者個人向人民法院起訴。 ”學術界將此條解釋為支持起訴原則。而支持起訴的機關、支持起訴的程序法律并未做出具體規定，使得“支持起訴”原則實際上很難發揮其作用。設置檢察機關提起公訴案件的前置程序，由檢察機關支持、督促、鼓勵適格的原告提起訴訟，有利于激活“支持起訴”原則，有利于及時化解糾紛。

（二）明確檢察機關在民事公益訴訟中的地位

檢察機關提起民事公益訴訟的目的，就是為了更好地行使法律監督權，以維護國家法律的統一正確實施。人民檢察院不享有實體意義上的訴權，也就不能承擔實體的民事義務，被告如果不服，只能闡述自己不應承擔民事法律責任的事實根據，而不能要求檢察機關對之負民事實體義務，所提出的反訴，只能對訴訟中實際享有民事實體權利義務的人提出，人民檢察院不能成為反訴的對象。

總之，檢察機關提起民事公益訴訟制度在我國進行了有益的探索，雖然會有一些不完善的地方，但該項制度一定會發揮更大的作用。

注釋：

[1]參見李中和、耿曉東、宋旺興：《檢察機關提起民事訴訟的若干問題研究》，載于《黃河科技大學學報》2004年第4期，第76頁。

[2]張鐸：《我國環境公益訴訟的原告資格問題研究》，吉林大學2013屆碩士畢業論文。