社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

【摘 要】 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展和探索具有重要意義，同時(shí)養(yǎng)老體系的標(biāo)準(zhǔn)化也是它健康發(fā)展的必要因素。本文首先介紹了大連市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r和“林海模式”概況，提出構(gòu)建“林海模式”養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并描述了推廣“林海模式”的機(jī)制建立措施。

【關(guān)鍵詞】 居家養(yǎng)老 林海模式 標(biāo)準(zhǔn)體系

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1674-4977.2017.11.001

1 大連市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

習(xí)近平總書記談我國人口老齡化的形勢和對策時(shí)強(qiáng)調(diào)：人口老齡化是世界性問題，對人類社會產(chǎn)生的影響是深刻持久的。妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，需要我們下大氣力來應(yīng)對。

按照黨的十八大提出的“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，努力完善基本養(yǎng)老保障政策，大力創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制。大連市委、市政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》（大政發(fā)〔2014〕55號）、《大連市人民政府關(guān)于印發(fā)大連市老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2014-2020年）的通知》（大政發(fā)〔2014〕53號），兩個(gè)文件進(jìn)一步明確大連市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想和基本原則，提出到2020年大連市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，在全國是首個(gè)明確了居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三方面的養(yǎng)老服務(wù)工作任務(wù)，完善了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投融資、土地、稅費(fèi)、資金扶持、人才隊(duì)伍建設(shè)、培育養(yǎng)老服務(wù)社會組織等方面的優(yōu)惠政策。從中可以看出，大連市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展已經(jīng)做到了“有法可依、有章可循、有政策可保障”。

大連是一座發(fā)展速度較快，老齡化程度相對較高的城市。為了改善居家養(yǎng)老服務(wù)、提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，大連市于2010-2012兩年間，累計(jì)投入7億多元在全市各區(qū)（市、縣）中建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，2016年投入1000余萬元在全市建14個(gè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)綜合示范中心，鼓勵(lì)與老年人日常生活密切相關(guān)的各類服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人提供優(yōu)先、便利、優(yōu)惠服務(wù)；扶持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)并鼓勵(lì)其他組織和個(gè)人為居家老年人提供生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)。截止2016年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市戶籍人口總數(shù)593.6萬人，其中60周歲以上老年人口為136萬人，占22.92%，已成為全國老齡化程度較嚴(yán)重城市之一。當(dāng)時(shí)大連市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)199家，床位數(shù)20678張，無法滿足“空巢”、高齡和帶病老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，且養(yǎng)老床位增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大連市老齡化人口增速。《中國老年報(bào)》曾以“未來中國人如何養(yǎng)老”做專題調(diào)查，顯示選擇“社區(qū)居家養(yǎng)老”的人數(shù)比例高達(dá)74%。

通過多年實(shí)踐，以滿足老年人基本生活需求為目標(biāo)，以保障老年群體中的三無、低保、高齡、失獨(dú)、空巢和特殊困難老人為重點(diǎn)，確保兜住底線，圍繞就餐、醫(yī)療、金融、文化等內(nèi)容，構(gòu)建基本的養(yǎng)老服務(wù)體系，形成“1+1+N”的居家養(yǎng)老服務(wù)模式（以下簡稱“林海模式），提煉出基于“林海模式”的居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以推動大連市養(yǎng)老福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變。為加快推進(jìn)多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，大連市人民政府《關(guān)于印發(fā)大連市推廣社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)“林海模式”實(shí)施方案的通知》（大政發(fā)〔2017〕7號）。并投入5600余萬元計(jì)劃建設(shè)51個(gè)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，將利用3-5年時(shí)間按照必備項(xiàng)目、基本項(xiàng)目、拓展項(xiàng)目3個(gè)層次在全市的600多個(gè)城市社區(qū)也將按比例陸續(xù)推廣。

2 “林海模式”概況

“林海模式”，即“1+1+N”模式，包括建設(shè)1個(gè)老年人需求數(shù)據(jù)庫、1個(gè)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)和若干服務(wù)項(xiàng)目。服務(wù)項(xiàng)目見圖1。

3 “林海模式”養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

“林海模式”是對居家養(yǎng)老服務(wù)的有益探索，通過標(biāo)準(zhǔn)化手段總結(jié)凝練積極有益的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)并將其固化下來，有助于規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、提升養(yǎng)老服務(wù)管理水平、保障老年人權(quán)益，并為推廣“林海模式”奠定了基礎(chǔ)。

目前國家層面上僅有《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》（GB/T 29353-2012）《社區(qū)老年人日間照料中心服務(wù)基本要求》（GB/T 33168-2017）等四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也僅發(fā)布了《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)143-2010）等5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建“林海模式”居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。按照《服務(wù)業(yè)組織工作指南》（GB/T 24421-2009）國家標(biāo)準(zhǔn)的總體要求，對內(nèi)外部管理需求、所提供服務(wù)的內(nèi)容和資源配置、服務(wù)對象的需求和特點(diǎn)進(jìn)行全面分析，制定工作程序圖，為后續(xù)開展標(biāo)準(zhǔn)化工作建設(shè)提供了可行的路徑。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)體系框架構(gòu)建

體系框架是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的一項(xiàng)核心工作，從“林海模式”養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際出發(fā)，對服務(wù)組織內(nèi)部現(xiàn)有的規(guī)章制度、管理規(guī)定及崗位職責(zé)等進(jìn)行全面梳理，廢除不適用的文件，修訂在用的文件。在此基礎(chǔ)上通過明確管理目標(biāo)和要求、優(yōu)化流程、識別標(biāo)準(zhǔn)缺失領(lǐng)域，明確需要標(biāo)準(zhǔn)的重要環(huán)節(jié)和服務(wù)要素，開展標(biāo)準(zhǔn)制定工作，確保組織的各項(xiàng)工作有標(biāo)可依。養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系包括通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、支撐保障三個(gè)子體系。結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成因素，搭建養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架

子體系一：通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，是指養(yǎng)老服務(wù)范圍內(nèi)，其它標(biāo)準(zhǔn)普遍使用、具有廣泛指導(dǎo)意義的標(biāo)準(zhǔn)，包括（但不限于）標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)則、術(shù)語與縮略語、符號與標(biāo)志、數(shù)據(jù)、分類、評估、質(zhì)量管理等（見圖2）。

子體系二：服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，是指涉及養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容及事項(xiàng)。根據(jù)不同服務(wù)需求包括（但不限于）生活照料服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、精神慰藉服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、健康管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、安寧服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社會工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、休閑娛樂服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、文化教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益保障標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行管理規(guī)范、評價(jià)與改進(jìn)等（見圖3）。

子體系三：支撐保障標(biāo)準(zhǔn)，是指養(yǎng)老服務(wù)業(yè)組織為支撐養(yǎng)老服務(wù)有效提供而制定的規(guī)范性文件，包括（但不限于）服務(wù)提供者標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、信息化標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備與用品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等（見圖4）。

標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建依據(jù)（包括但不限于）

GB/T 1.1 標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫

GB/T 13016 標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求

GB/T 13017 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系表編制指南

GB/T 15496 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系 要求

GB/T 19273 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系 評價(jià)與改進(jìn)

GB/T 20002.2 標(biāo)準(zhǔn)中特定內(nèi)容的起草 第2部分：老年人和殘疾人的需求

GB/T 24421（所有部分） 服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南

GB/T 24620 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定導(dǎo)則 考慮消費(fèi)者需求

GB/T 28222 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)編寫通則

3.2 實(shí)施評價(jià)與改進(jìn)

標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施是標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮其預(yù)期作用的關(guān)鍵步驟，也是標(biāo)準(zhǔn)化工作的最終目的。標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評價(jià)和標(biāo)準(zhǔn)體系評價(jià)是服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要組成部分，是服務(wù)業(yè)組織自我完善的有效方法。

評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施行為時(shí)，應(yīng)對照標(biāo)準(zhǔn)將各項(xiàng)要求歸納成可以測量或可以進(jìn)行比較的指標(biāo)；評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果時(shí)，可以設(shè)定對服務(wù)質(zhì)量、效率、成本、效益、服務(wù)業(yè)組織社會形象以及經(jīng)營管理水平等方面的影響指標(biāo)，并進(jìn)行綜合評價(jià)。

評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)，分析服務(wù)組織的服務(wù)、運(yùn)營、管理等各環(huán)節(jié)，對照標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表，檢查現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)是否能夠滿足當(dāng)前服務(wù)的需要，并計(jì)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋率。同時(shí)要考慮體系文件與法律法規(guī)及有關(guān)政策、現(xiàn)行各級標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性，內(nèi)部各標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)性及包括保障安全、保證服務(wù)質(zhì)量、提高工作效率等多方面對服務(wù)業(yè)組織各項(xiàng)活動的支撐作用。

4 建立上下銜接的“林海模式”推廣機(jī)制

從政府層面出臺推廣“林海模式”養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)性文件，為養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提供實(shí)施指南，詳細(xì)說明開放的養(yǎng)老服務(wù)市場“誰來管”“管什么”“誰來做”“做什么”。

4.1 政府主導(dǎo)，多部門協(xié)同推進(jìn)

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、民生等諸多領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一項(xiàng)長期性工作，需要持續(xù)對接養(yǎng)老服務(wù)市場，政府應(yīng)在政策引導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)支持等方面協(xié)調(diào)政府各個(gè)職能部門支持養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。政府部門間的合作與聯(lián)動，整合資源，借助專業(yè)力量科學(xué)規(guī)劃我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。讓“林海模式”等多種滿足市場需求的服務(wù)模式發(fā)展成為“派出一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理加一套標(biāo)準(zhǔn)化體系”就可以完成一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的復(fù)制。

4.2 凝智聚力，鼓勵(lì)社會參與

充分吸納各類行業(yè)協(xié)會、社會組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會力量參與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。鼓勵(lì)他們積極實(shí)踐，將養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)與管理的成果向標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、管理服務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有機(jī)融合，形成滿足當(dāng)前市場需要的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，即節(jié)省了政府的人力物力投入，又形成科研成果與標(biāo)準(zhǔn)制修訂的良性銜接機(jī)制。同時(shí)，圍繞對養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系中急需、空缺的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)選文本質(zhì)量高、實(shí)施效果好的標(biāo)準(zhǔn)上升為地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)，盡快填補(bǔ)行業(yè)空白。

4.3 民意征集，提升服務(wù)效能

推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開是黨的十八屆四中全會部署的重要改革任務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)過程就是一個(gè)社會公開參與的過程。不管是政府的跨部門合作還是社會力量參與，在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中圍繞與群眾關(guān)系密切的行政行為和服務(wù)事項(xiàng)有關(guān)的，應(yīng)信息互通，充分聽取群眾意見，將民意調(diào)查與分析作為必要環(huán)節(jié)，以保障其宗旨的達(dá)成。

4.4 市場準(zhǔn)入，“底線標(biāo)準(zhǔn)”先行

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中要求全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件。養(yǎng)老服務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)化，必須緊隨其后，這不僅關(guān)系到硬件配置的實(shí)際利用效率，更影響著公眾對養(yǎng)老服務(wù)的真切感知。服務(wù)行為的標(biāo)準(zhǔn)化包括服務(wù)組織基本要求、服務(wù)人員基本要求、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)的設(shè)施設(shè)備、服務(wù)效果及評價(jià)等系列規(guī)范。建議作為政府對服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營和服務(wù)的監(jiān)管手段的硬性要求推行。

4.5 標(biāo)準(zhǔn)解讀，打通政府聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”

標(biāo)準(zhǔn)是體系建設(shè)的靈魂，按照“誰起草、誰解讀”的原則，對服務(wù)于國家重大政策落實(shí)、涉及群眾切身利益的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是、有的放矢開展標(biāo)準(zhǔn)解讀，并做好政府與市場、與社會的溝通工作。

標(biāo)準(zhǔn)解讀時(shí)，著重介紹標(biāo)準(zhǔn)編制的背景和內(nèi)涵，對養(yǎng)老行業(yè)當(dāng)前現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢進(jìn)行講解，并結(jié)合具體實(shí)例逐條講解標(biāo)準(zhǔn)條款等。

4.6 政府購買標(biāo)準(zhǔn)化，增加工作透明度

自國務(wù)院《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）出臺后，政府購買公共服務(wù)成為開展社會管理和公共服務(wù)的手段。隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，將不斷吸引社會力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域。為更好地引導(dǎo)和發(fā)揮社會組織在養(yǎng)老服務(wù)中作用、維護(hù)社會公平正義，應(yīng)盡快制定養(yǎng)老服務(wù)采購目錄標(biāo)準(zhǔn)，完善采購程序，明確采購對象要求和服務(wù)效果檢驗(yàn)要求。綜合運(yùn)用法律法規(guī)和配套標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)宏觀層面和微觀層面雙向規(guī)范，提高采購效率，為財(cái)政部門實(shí)施政府采購監(jiān)督和執(zhí)法提供有效依據(jù)。

5 結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施、人才隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，更好滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。

養(yǎng)老服務(wù)永遠(yuǎn)不是“畢其功于一役”的事情，隨著人口老齡化程度不斷加深和人民生活水平逐步提高，老年群體多層次、多樣化的服務(wù)需求持續(xù)增長，對擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)有效供給提出了更高要求。加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，作出更有效的制度安排，是確保民眾共建共享發(fā)展的關(guān)鍵所在。用標(biāo)準(zhǔn)化手段推動政府公共服務(wù)的管理模式、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)的公平性、可及性和質(zhì)量水平，共同構(gòu)建十九大報(bào)告中提出“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的宏圍藍(lán)圖。

參考文獻(xiàn)

[1] 國務(wù)院《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）.

[2] 國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知》（國辦發(fā)〔2015〕89號）.

[3] 國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》的實(shí)施細(xì)則（國辦發(fā)〔2016〕80號）.

[4] 民政部《全國民政標(biāo)準(zhǔn)化“十三五”發(fā)展規(guī)劃》（民發(fā)〔2016〕142號）.

[5] 民政部等11部門《關(guān)于支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》（民發(fā)〔2016〕179號）.

[6] 民政部等13部門《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（民發(fā)〔2017〕25號）.

[7] 民政部辦公廳《2017年中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》（民辦函〔2017〕29號）.

作者簡介

張偉，畢業(yè)于東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，目前在大連市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局工作，主要從事服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作。