我國“十三五”耕地污染防治工作面臨的問題及對策

[摘 要] 本文分析我國耕地污染的基本現(xiàn)狀，提出“十三五”期間開展“土十條”部署的耕地污染治理各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)面臨的幾點(diǎn)問題，包括土壤污染風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一，耕地“超標(biāo)”與“污染”的界定不清，受污染耕地治理的難點(diǎn)，治理修復(fù)市場機(jī)制不健全等，并提出相關(guān)建議和對策。

[關(guān)鍵詞] 耕地；污染；防治；問題；對策

[中圖分類號] X53；F323.211 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）19-77-2

2016年5月31日，國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計(jì)劃》[1]（以下簡稱“土十條”），明確部署了到2020年開展土壤污染防治的各項(xiàng)階段性任務(wù)，包括到2018年底前完成土壤污染狀況詳查，到2020年完成耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右。總體來說，我國耕地污染（主要是重金屬污染）防治已經(jīng)具備了一定的數(shù)據(jù)調(diào)查和研究試驗(yàn)基礎(chǔ)，筆者就“十三五”期間開展好耕地污染治理工作面臨的一些問題進(jìn)行分析。

1 我國耕地污染基本狀況

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染情況主要有三方面數(shù)據(jù)。一是環(huán)保部2014年公布了我國國土面積約630萬km2小比例尺調(diào)查（調(diào)查密度為8 km×8 km）結(jié)果[2]，結(jié)果表明耕地土壤污染超標(biāo)率為19.4%。二是國土部自1999年以來，組織開展了我國中東部主要農(nóng)耕生產(chǎn)區(qū)多目標(biāo)區(qū)域地球化學(xué)調(diào)查工作[3]，結(jié)果顯示調(diào)查區(qū)域中約12.1%耕地土壤存在潛在生態(tài)風(fēng)險，以鎘、鎳、砷、銅和汞污染為主。三是農(nóng)業(yè)部2012-2016年開展了全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染普查，初步估算我國存在土壤重金屬安全風(fēng)險的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地面積接近0.13億hm2，以鎘污染最為普遍，其次是砷、汞、鉛、鉻。

2 我國“十三五”耕地污染防治工作面臨的問題

2.1 土壤污染風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一

現(xiàn)有的耕地土壤污染評價常用標(biāo)準(zhǔn)是《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）二級標(biāo)準(zhǔn)，其適用范圍為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)人體健康的土壤限制值。但是，該標(biāo)準(zhǔn)只對土壤進(jìn)行評價，并沒有從耕地作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭來進(jìn)行風(fēng)險評價和等級劃分[4]。2015年，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬安全評估技術(shù)規(guī)定》，提出針對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬普查土壤和農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量協(xié)同評價的方法，并且提出了依據(jù)土壤重金屬和依據(jù)土壤-農(nóng)產(chǎn)品兩種安全劃分等級。有專家認(rèn)為《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）中Cd的參比值過低而Pb的參比值過高，導(dǎo)致我國受污染耕地面積比例過高[4]。筆者在某區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染普查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，分別以《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）和《全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬安全評估技術(shù)規(guī)定》為依據(jù)進(jìn)行對比分析后發(fā)現(xiàn)，以后者為依據(jù)計(jì)算得出的點(diǎn)位超標(biāo)率高于前者，原因是后者Pb參比值大幅下降。

2.2 耕地“超標(biāo)”與“污染”的界定不清

“受污染耕地”具體應(yīng)該如何界定是一個值得深入思考的問題，現(xiàn)有的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的參比值“超標(biāo)”嚴(yán)格來說都不能稱之為“污染”。從農(nóng)業(yè)重金屬普查數(shù)據(jù)分析來看，重金屬超標(biāo)耕地對作物生長并無明顯影響，點(diǎn)位土壤重金屬含量超標(biāo)與農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量超標(biāo)也沒有直接聯(lián)系，原因是耕地受土壤pH值、有機(jī)質(zhì)含量、土壤背景值[5]、農(nóng)作物類型等多種因素影響，其重金屬有效態(tài)含量各有差別。但是，目前土壤重金屬有效態(tài)提取尚無統(tǒng)一的方法。各職能部門對“污染”的理解也不盡相同，環(huán)保部門可能傾向于污染物超過背景值或者參比值，而農(nóng)業(yè)部門則可能傾向于污染物影響農(nóng)作物生長和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

2.3 受污染耕地治理的難點(diǎn)

劃定農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別，按污染程度將農(nóng)用地劃為3個類別，未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴(yán)格管控類。首先要解決的問題是是否向社會公布劃定結(jié)果，如何避免民眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全產(chǎn)生新一輪恐慌；在大部分受污染耕地污染源都來自非農(nóng)業(yè)源的背景下，部分農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品已自行食用多年，對農(nóng)民身體及耕地遭受重金屬雙重?fù)p害的索賠應(yīng)當(dāng)如何處置；特別是對于嚴(yán)格管控類耕地，對應(yīng)管理措施是依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，實(shí)施種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或者退耕還林還草，嚴(yán)格管控后造成的農(nóng)民收入損失又應(yīng)當(dāng)如何計(jì)算和補(bǔ)償，如何還清這筆歷史欠賬恐怕是一個比土壤治理修復(fù)本身更加復(fù)雜和艱難的課題。

2.4 治理修復(fù)市場機(jī)制不健全

當(dāng)前，我國環(huán)境治理投資存在投入不足和效率不高，收費(fèi)和投資回報機(jī)制不健全，投融資機(jī)制創(chuàng)新不夠，社會參與度不高等突出問題，在農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理市場主體和市場發(fā)育更為滯后[6]。湖南省2014年啟動了長株潭耕地重金屬污染修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)工作，3年來不僅在修復(fù)技術(shù)研究試驗(yàn)上碩果累累，在治理修復(fù)工作開展機(jī)制上也作出了積極探索[7]，同時也發(fā)現(xiàn)了不少問題。在面對國家大量的治理專項(xiàng)資金和使用進(jìn)度考核壓力的時候，上一級政府部門的本能反應(yīng)是將資金和任務(wù)分解到下一級政府部門，而基層主管部門在不成熟、不健全的耕地污染治理市場環(huán)境下，頻頻支出大量的項(xiàng)目資金，容易動作走形、滋生腐敗。

3 對策與建議

①盡快出臺詳細(xì)的耕地土壤風(fēng)險評估技術(shù)規(guī)定，服務(wù)于農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃定工作，以耕地為重點(diǎn)，分別采取相應(yīng)管理措施，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。從農(nóng)業(yè)部門的管理職能出發(fā)，在“受污染耕地”界定方面應(yīng)當(dāng)以影響人體健康的重金屬風(fēng)險閥值研究[8]來反推農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量參比值，以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主要原則，縮小范圍、找準(zhǔn)目標(biāo)，加快治理任務(wù)完成進(jìn)度，其他對土壤生態(tài)和人類活動影響較小的污染物可延后考慮。

②國家長期投入大量資金開展耕地污染治理修復(fù)不是長久之計(jì)，應(yīng)加快培育耕地治理修復(fù)市場主體，制定以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的受污染耕地補(bǔ)貼制度，提前謀劃2020年“斷奶”后的耕地污染治理修復(fù)工作機(jī)制和市場環(huán)境。

參考文獻(xiàn)

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[8]師榮光.農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染風(fēng)險評價技術(shù)研究[A]//中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會學(xué)術(shù)年會論文集（第二卷），2011.