深化基層統計管理體制改革的理解與設想

[摘 要] 本文從一位基層統計人員的角度，結合基層統計工作現狀，剖析基層統計工作中存在的問題。同時指出對《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》的理解，并提出建立中央、地方、社會統計組織各司其職、三位一體的統計新模式的設想。

[關鍵詞] 統計管理；統計體制改革；社會統計中介組織

[中圖分類號] C829.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）08-12-2

1 當前基層統計管理工作存在的問題

1.1 鄉鎮政府沒有設置統計機構，統計工作人數少

系統的目標決定了系統的組織，而組織是目標能否實現的決定性因素，這是組織論的一個重要結論。如果把基層鄉鎮看作一個系統的話，要想完成基層統計工作，鄉鎮政府也必須設置相應的統計機構。《中華人民共和國統計法》第27條規定：縣級以上地方人民政府設立獨立的統計機構，鄉鎮人民政府設置統計工作崗位，配備專職或者兼職統計人員，依法管理、開展統計工作，實施統計調查。筆者認為這條規定不切合基層實際情況，且遠遠不能滿足當前市場發展的需要。首先，就河南省柘城縣各鄉鎮情況來看，自2004年鄉鎮機構改革以來，鄉鎮政府除黨政領導職數以外，下設公務員編制的3個辦公室和事業編制的5個服務中心，這些機構中并沒有設置統計機構，更沒有專門的統計人員的編制。因此，所有鄉鎮統計工作人員都是兼職，且大多數鄉鎮只有一名人員從事統計工作，少數鄉鎮才配備2人。由于沒有專職的統計工作人員編制，基層統計員“換崗”頻繁，統計工作的連續性得不到保證，工作質量可想而知。其次，縱觀柘城縣農村發展現狀，傳統農業生產方式已不復存在，農業產業鏈條加長，農村新業態不斷涌現；由于近幾年房地產業的蓬勃發展，建筑業異軍突起；第三產業發展更是日新月異，其產值已超過一二產業的總和。在這種形勢下，一兩名沒有統計專業知識的兼職人員要做好一個鄉鎮的各類統計工作，只能是一句空話。況且鄉鎮工作千頭萬緒，上級政府交給鄉鎮的很多“重點工作”已應接不暇，統計工作在鄉鎮政府中的地位可想而知。

1.2 現行統計工作實行本級政府和上級統計部門雙重領導

鄉鎮基層統計人員除按照本級政府要求完成鄉鎮的工作以外，在統計工作中還要接受縣統計局的領導，也就是雙重領導。實際上，上級統計部門只是對下級統計人員業務上的管理，管理效果非常薄弱。因為鄉鎮統計人員的人事權、財權都在本級政府，這種情況下，不僅僅是基層鄉鎮，我國各級統計機構都是本級政府的一個組成部門。而基層鄉鎮政府，由于沒有設置專門的統計機構，統計人員更像是“臨時工”，今天干統計工作，明天可能要去其他崗位，這樣既忽視了統計工作人員的專業性，也忽視了統計工作的連續性。對于這種情況，上級統計部門無權干涉，即使干涉也沒有用。基層統計工作處在一個可有可無的尷尬境地。

1.3 國家級大型普查的經費、人員難以保障

俗話說，兵馬未動，糧草先行。一項工作沒有相應的財力、物力作保障，即使有再好的工作方案都不可能做好。國家級大型普查經費一般都要求由各級財政負擔，目前鄉鎮財政管理體制是鄉財縣管，鄉鎮人員工資、經費都來源于縣里。縣里一要吃飯、二要發展，由于經費緊張，撥出的普查經費也很有限；目前，由于鄉鎮人員缺編和部分工作人員上劃的原因，實際能夠抽出參與普查的鄉鎮工作人員較少，且有的人員年齡偏大；村級干部的工資很低，單憑這些工資遠不能夠養家糊口，所以大多是“業余”干部，并且有相當一部分文化素質偏低，加之大量農村青年外出打工，有的村找一個會使用PDA的年輕人都難，工作成效可想而知。無論是國家級大型普查還是日常統計工作，各類數據都來源于基層。統計工作的專業性、數據的可靠性和統計數據上報的及時性，都強烈要求有一個專業化的正規組織來完成基礎性的統計工作。

2 深化統計管理體制改革的目的

中央及時提出深化統計管理體制改革，目的是確保統計數據的真實性。真實性是統計工作的生命。2016年，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第28次會議，提出《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》。張高麗副總理主持召開關于深化統計管理體制改革座談會。國家統計局召開貫徹落實《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》部門座談會，國家統計局長寧吉喆做了重要講話，他指出《意見》從黨和國家事業發展全局的高度，為深化統計管理體制改革、提高統計數據真實性提供了總體方略，是做好新形勢下統計工作的綱領性文件。

3 建立社會統計中介組織，使之成為政府統計工作的有益補充

國家統計局長寧吉喆在全國統計法治工作會議上強調，做好統計法治工作，必須以深化統計管理體制改革為引領，建立完善依法統計依法治統的體制機制。健全和完善統計法規制度，著力推進《統計法實施條例》的出臺和《民間統計調查條例》的制定，加快推進統計改革創新，積極修訂統計部門規章，不斷強化科學立法、民主立法。寧吉喆在浙江省義烏市求實統計事務所有限公司調研時指出，統計中介機構是市場經濟條件下應運而生的一種專業化社會統計服務組織，使之有效利用并進一步促進其健康發展，成為政府統計的有益補充。寧吉喆深入了解了該公司的發展歷程，詳細詢問了公司代理中小企業統計業務以及接受政府委托開展鄉鎮統計人員派駐、統計數據質量核查、部門專項調查等統計購買服務業務情況，認真查看了相關資料，充分肯定了浙江省這方面統計改革創新的實踐。他說，改革開放30多年來，我國社會主義市場經濟體制建立并完善，已成為世界第二大經濟體，經濟結構多層次，市場主體多元化，經濟現象日趨復雜，統計調查任務日益繁重，僅靠政府統計力量完成的難度越來越大，推進部分政府統計業務由社會調查機構和社會其他力量承擔是客觀需要。中央《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》明確提出，要積極探索推進統計部門向社會力量購買服務，充分發揮民間統計調查在了解和促進經濟社會發展中的作用。支持義烏市求實統計事務所有限公司等統計代理機構發展，有利于構建一支專業化社會統計隊伍，減輕縣鄉統計機構壓力，夯實中小企業統計基礎，從而有利于創新統計機制，豐富統計產品，提高數據質量，這是深入貫徹落實《意見》的實際舉措。要認真總結浙江等省區的經驗做法，積極復制推廣，完善相關制度，促進統計中介機構持續健康發展。

4 建立中央、地方、社會統計組織各司其職、三位一體的統計新模式的設想

我國從20世紀90年代初中介機構脫鉤改制以來，中介服務業蓬勃發展，在這方面已經積累了非常成熟的經驗。筆者認為，我國統計管理體制的創新模式應從以下3個層面考慮：國家層面應借鑒會計、審計、評估等中介組織多年的行業經驗，從宏觀進行管理，依據法律程序修改現行《統計法》，制定與當前市場相適應的統計相關法律法規、制度、標準、準則和規范，確保社會統計中介組織工作的規范化和獨立性；研究制定統計從業人員和社會統計中介組織準入制度及風險防控等有關的制度；建立對統計人員及社會統計中介組織的懲戒制度和誠信平臺。

地方各級政府層面，應加強對統計人員的專業知識培訓和社會統計中介機構的監督檢查，具體執行國家賦予地方政府對統計工作的各項政策，確保統計工作的真實性和有效性。國家級大型的普查如人口普查、經濟普查、農業普查可進行政府采購，以公開招標的形式優選中介統計機構。抽樣調查、重點調查、污染源普查、水利普查和RD清查等特殊行業的普查也可以采用招標或代理的形式委托相應的統計中介組織。

社會統計中介組織作為自負盈虧、自收自支、自擔風險的中介機構，應加強行業自律和自身業務水平的提升，加強業內人員的職業道德教育，切實提高自身遵紀守法的意識，積極地為政府和企業及其他委托者提供更優質的服務。