土地“三權分置”改革實踐探索研究

[摘 要] 將現行現有的土地承包經營權分置成為承包權和經營權，實行所有、承包、經營 “三權”并行，成為家庭聯產承包責任制之后我國農村改革的一個重大制度創新。然而，“三權分置”的實踐仍然面臨諸多難題和挑戰。本文根據相關的文獻和實踐經驗，探究農村土地改革在全面深化改革中的實踐路徑。

[關鍵詞] “三權分置”；土地改革；承包權；經營權；所有權

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）02-25-1

改革開放以來，我國農村實行家庭聯產承包責任制，極大地調動了億萬農民的生產積極性，有效解決了溫飽問題。將現行的土地承包經營權分置成為承包權和經營權，實行所有、承包、經營“三權”并行，成為家庭聯產承包責任制之后我國農村改革的一個重大制度創新[1]。然而，“三權分置”的實踐仍然面臨諸多難題和挑戰。

1 農村土地產權制度的改革歷程

土地問題一直是關系我國農業和農民問題的核心，我國長期以來堅持的農村土地集體所有制，經歷了多次變革，到了1980年代的家庭聯產承包責任制，對于“三農”問題的改革突破作出了歷史貢獻。新形勢下，家庭聯產承包責任制的產權主體和客體的制度設計缺陷，以及土地分散零碎經營的現實問題日益凸顯，農民無法分享土地城市化收益的社會矛盾也更加尖銳。在現代農業發展加速和統籌城鄉全面推進的大背景下，“三權分置”的改革思路逐漸成為頂層設計、地方實踐和理論研究的共同焦點[2]。

2 農村土地產權制度改革道路仍然漫長

土地產權“確權頒證”取得顯著成績，同時也界定和分割了農村土地等集體資產的產權邊界，主體不實、產權失范等突出問題得到改善，自己走出了中國特色的農村土地改革之路，相關資源要素按照邊際收益相等原則進行優化配置，創造了扎實的制度基石。但現在的農村土地產權制度改革，還僅僅停留在“還權”的階段，效果也并不盡如人意，離“賦能”的最終目標道路仍然漫長。

3 農村土地產權制度改革面臨諸多難題

正因為農村土地產權制度改革涉及利益紛繁交錯，改革自身不僅面臨諸多難題，隨著改革縱深推進，還可能產生一些新的矛盾。首先是一些地方在確權頒證實施中“長久不變”的穩妥式做法，雖然實現了某種制度化的穩定，但是一旦出現征地、拆遷等關乎農民切身利益的情形，平均主義的矛盾沖突就會立即顯現。特別是新增人口，會更多考慮自身利益，甚至抵制和推翻原有的設計。其次是伴隨集體土地與國有土地逐步實現“三同”（同地、同權、同價），二者如何“同責”。現在的情況是，國有土地出讓費是財政收入、全民共享，那么集體土地出讓是否承擔農村公共財政這一部分職責，為社會保障、基礎設施、公共服務等提供支撐，如果要提供，比例多大，誰來管理。

4 土地承包經營權抵押不會改變農村土地的性質

怎樣能夠賦予土地承包經營權抵押、擔保等權能，又不會更改土地集體所有的根本性質，防止出現所謂的農村集體土地變性，是很多研究者看到并提出的。然而，實際上這種憂慮并沒有太大的意義和必要。從法律意義上講，土地承包經營權抵押的是農民對土地的使用權而非所有權，不會改變農村土地的性質。一旦產生抵押風險，也只是土地承包經營權而不是土地使用權發生轉移。

5 深化農村土地產權制度改革的現實路徑

深化農村土地產權制度改革的現實路徑應從建立改革風險評估機制，完善股份股權管理制度，提升集體經濟組織能力，改革集體建設用地使用方式，推進集體土地管理制度城鄉并軌，健全農村土地產權保護機制，加快農村金融制度創新，化解產權改革中的新問題等角度來思考。

參考文獻

[1]韓長賦.輝煌“十二五”系列報告會——農業改革發展成就報告[J].休閑農業與美麗鄉村，2015（12）：8-23.

[2]遲福林，王景新.穩定農村土地政策要處理好的幾個關系[J].求知，2013（10）：22-24.