城鄉統籌過程中地方政府的注意力配置測量研究

2003年，成都市政府開始摸索一條統籌城鄉的發展道路。本文基于注意力基礎觀，借助Nvivo 11軟件，對成都市政府工作報告（2005-2015）進行文本分析，以探究十多年來成都市政府在城鄉統籌過程中的注意力分配模式。研究結果表明：農業占據成都市政府地方統籌的最高注意力；生態環境統籌近年來持續吸引成都市政府注意力；成都市政府注意力維度穩定，維度內指標在不同時期各有側重。

一、引言

（一）研究背景

近年來，黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，不斷加大強農惠農富農政策力度，農村社會事業得到明顯改善，統籌城鄉發展、城鄉關系調整取得重大進展。同時，由于欠賬過多、基礎薄弱，我國城鄉發展不平衡不協調的矛盾依然比較突出。如何加快推進城鄉發展一體化，對中央和各級地方政府都有了更高的要求，任務也更加緊迫。

2007年，中央政府批準成都為“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，鼓勵成都在城鄉統籌的重點領域大膽創新，探索實踐。十三年城鄉統籌過程，成都積累了寶貴的實踐經驗。測量成都市政府在城鄉統籌過程中的注意力配置，厘清城鄉統籌發展脈絡，探尋城鄉統籌發展重點和難點，總結城鄉統籌發展經驗，對各級地方政府有著重要的參考推廣意義。

（二）注意力基礎觀

注意力是赫伯特·西蒙有限理性決策理論以及卡內基學派的核心概念之一。西蒙認為，對于有限理性的決策者而言，信息并不是稀缺資源，處理信息的能力才是稀缺資源，決策的關鍵是決策者如何有效地配置其有限的注意力。本文以注意力基礎觀為理論基礎，選擇研讀成都市地方政府政策文件的方法，來測量成都市政府在十多年城鄉統籌發展中的注意力配置，以闡釋政府對于城鄉統籌各項進程的重視程度變化，把握整個城鄉統籌過程。

（三）文本分析法與QSR Nvivo 11軟件的應用

文字使用頻率的變化反映了人們對于事物關注程度的變化，但是，有限理性往往使得人在閱讀文本材料時對文本的理解有所偏差，因此，本文借助專業軟件Nvivo 11來完成文本材料的相關數據統計，其強大的編碼功能可以將眾多文獻與某一研究主題相關的全部信息匯總起來，使研究者快速捕捉文獻中的信息點，能夠有效提高研究信度與效度。

確定節點關鍵詞進行文本分析分析的必須步驟，有效的關鍵詞是保證文本分析過程和結果高信度的基礎。本文使用NVivo 11對文獻進行編碼，形成了樹狀節點的各級節點為從屬關系。

二、城鄉統籌中成都市政府注意力配置測量結果

（一）農業占據城鄉統籌最高注意力

近年來，以土地與農民集中為主線的“成都模式”受到學界的廣泛關注。成都市政府提出的“三個集中”——工業向集中發展區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經營集中——實際上是以農業為核心的集中。農業的城鄉統籌核心地位在成都市政府工作報告中得到了充分體現，占據了政府的最高注意力。

（二）生態環境統籌近年來持續吸引政府注意力

從2010年起，“生態”建設已連續五年出現在政府注意力配置的前三位。成都市政府不斷加大城鄉統籌生態建設力度，堅持生態文明，推進綠色發展，治理城鄉環境，特別是城鄉結合部，實行更嚴格的生態保護政策。在城市“生態危機”日益嚴峻的今天，成都市將注意力更多地轉向生態環境統籌領域。

（三）注意力維度穩定，維度內指標各有側重

將城鄉統籌七個維度下的編碼參考點數分別進行匯總，如圖1，可以發現，成都市在城鄉統籌過程中，對七個維度給予的注意力，不僅在該年的所占的比例較為穩定，而且年際變化也不明顯。這源于成都市擁有一套完整的城鄉統籌規劃編制體系，因此每年在進行城鄉統籌安排時，能夠全面而穩定地將七個維度都充分涵蓋。

三、啟示

（一）保持對城鄉統籌全局的注意力

從系統性的角度來看，成都市政府保持了對城鄉統籌全局的注意力。

成都市制定了《成都市城鄉規劃條例》、《成都市中心城城市設計導則》、《成都市小城鎮規劃建設技術導則》和《成都市社會主義新農村規劃建設技術導則》等多個覆蓋城鄉的技術標準，形成了具有地方特色的空間政策工具，為規劃的編制實施提供了有力引導。

另一方面，成都市的城鄉統籌實現了城市與農村的滿覆蓋。自2007年成都市委首次提出全域成都理念之后，政府工作報告中的“城市規劃”逐步演變為“城鄉規劃”。在全域成都規劃的指導下，未來成都既不是以中心城區為圓心向四周“攤大餅”的均質發展，也不是星羅棋布的分散發展，而是以交通網絡連接的城鎮走廊（密集發展區）與鄉村協調同步發展。

（二）因地制宜分配城鄉統籌注意力

從地域差別性的角度來看，地方政府要因地制宜地分配城鄉統籌注意力。

在對成都市政府工作報告進行文本分析時，就能發現成都市政府把握住了中心城區、近郊及遠郊區（市）縣的特點和發展的差異，采取了不同的城鄉統籌方法，著力解決各個區域的重點難點，合理協調整體發展與局部推進的關系。“成都模式”是成都作為一個圈層化明顯的、經濟發展最快的欠發達地區，在對當地的自然條件、經濟社會狀況做了深入調查研究的基礎上，形成的一套適合當地的城鄉統籌模式，其中不乏值得借鑒推廣之處。但因地制宜還要求各地方政府在借鑒成都模式的同時，根據當地實際情況來分配自身城鄉統籌的注意力，探究出屬于自己當地的城鄉統籌注意力分配模式。

（作者單位：四川大學公共管理學院）