我國PPP項目開展中存在問題分析及對策

2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，明確提出采用政府和社會資本合作模式（即PPP模式），提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。目前，PPP模式在我國上升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，并在全國開始迅速推廣。但是，在當(dāng)前各地開展的PPP項目中還存在著一系列問題制約著PPP模式健康發(fā)展。若不能有效解決這些問題，必將影響PPP模式的推進。

一、PPP項目中存在的問題分析

近兩年在國家的大力推動下，PPP模式在全國各地火熱開展，但是在火熱繁榮的背后卻存在一些限制PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展的問題，這些問題應(yīng)給予足夠關(guān)注，且亟待解決。

（一）項目選取不合理，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項目占比過少

目前許多地方政府在選取PPP項目上不甚合理，在項目多、周期長、建設(shè)資金緊張的情況下，不考慮項目自身的特性，便將大量沒有資金收益的市政類公益項目或者收益較少且很難彌補成本的準(zhǔn)經(jīng)營項目進行整體打包，包裝成PPP項目進行推廣，缺乏科學(xué)論證。

（二）項目投資規(guī)模缺少科學(xué)論證，與財政承受能力不相匹配

在確定項目投資規(guī)模時，往往缺少詳細(xì)科學(xué)的論證，對項目的后期資金投入缺少預(yù)判，以致項目后期不斷追加資金投入，這就會導(dǎo)致項目的資金投入規(guī)模與政府實際的財政承受能力不相符。

（三）政府方融資渠道狹窄，缺少必要的金融創(chuàng)新

政府作為PPP項目的參與者，其融資渠道相比社會資本來說相對狹窄，參與項目建設(shè)的資金基本只有兩個來源，很難有其他融資方法，缺少必要的金融創(chuàng)新。這不僅會大量占用財政資金，給政府財政支出帶來壓力，造成財政資金緊張，數(shù)額龐大的銀行貸款也會給中長期政府財政預(yù)算帶來負(fù)擔(dān)。

（四）只顧前期項目建設(shè)，缺少后期相應(yīng)的市場化運營環(huán)節(jié)

我國推廣PPP模式其本意是轉(zhuǎn)變政府職能，在以前社會資本難以進入的公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域引入社會資本，通過社會資本的參與，增強市場競爭性，借助社會資本的雄厚的資金、先進的技術(shù)和高效的后期管理運營能力提升公共服務(wù)的質(zhì)量。但在目前看來，在PPP項目中大多存在只顧項目建設(shè)而后期運營乏力的現(xiàn)象。PPP模式強調(diào)的是社會資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設(shè)環(huán)節(jié)，更加強調(diào)社會資本的后期運營管理環(huán)節(jié)。但在實際操作中，地方政府往往會忽略這一點，導(dǎo)致項目后期缺少市場化的運作，更談不上進行金融創(chuàng)新。

在PPP項目的招標(biāo)過程中，政府很難轉(zhuǎn)變以往觀念，一般更傾向選擇資金實力雄厚、工程技術(shù)先進的大型工程建設(shè)施工單位作為社會資本方，合作進行PPP項目的開展。這類單位雖然資金雄厚，但是其往往缺少后期項目運營管理的經(jīng)驗，難以實現(xiàn)有效運營。

（五）PPP專業(yè)人才稀缺，項目進展緩慢

目前雖然各地都在熱推PPP模式，但其興起時間較短，政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的專業(yè)人才較少，所以在項目的前期識別、后期管理運營上大都靠第三方咨詢公司。而這些公司的專業(yè)水平參差不齊，工作效率不高，這就致使項目進展緩慢，落地難。

二、推進PPP項目開展的幾點建議

（一）科學(xué)審慎、切合實際地選擇PPP項目

在PPP項目的識別上，要科學(xué)審慎地進行物有所值論證和財政承受能力論證，充分考慮項目投入、回報和財政的承受能力的匹配度，切合實際，做好財政預(yù)算。同時，要拒絕整體打包的形式，根據(jù)項目自身的類型，合理選取運作模式。對于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并可以覆蓋建設(shè)成本的經(jīng)營性項目，要積極采用PPP模式進行推介；對于具有一定收益但不能完全覆蓋成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，要明確政府和社會資本方各自的支出責(zé)任，政府在進行可行性缺口補貼時要嚴(yán)格把握財政預(yù)算支出；對沒有現(xiàn)金收益的公益型項目，要審慎選擇采用PPP模式，如要采用，需明確社會資本方的后期運營維護職責(zé)和政府方的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）應(yīng)用金融創(chuàng)新開拓融資渠道，加大項目后期市場化運營

正確適當(dāng)?shù)倪\用金融工具的創(chuàng)新，完全可以實現(xiàn)用杠桿效應(yīng)來撬動大量社會資本參與PPP項目的建設(shè)。在需要大量建設(shè)資金的前提下，政府方可以考慮設(shè)立城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資本出資參與設(shè)立各類項目的專項投資基金，參與到城市建設(shè)中來；進行資產(chǎn)證券化的運作，將政府授予項目公司的特許經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的收入和其他穩(wěn)定收入打包成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過與證券、信托和基金等金融機構(gòu)合作，發(fā)起設(shè)立專項資產(chǎn)管理計劃，拓寬融資渠道，加大市場化運營；與具有優(yōu)質(zhì)資金的社會資本方合作，探索發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券進行融資，允許社會資本在項目運營良好、產(chǎn)生穩(wěn)定收益的前提下進行債權(quán)向股權(quán)的轉(zhuǎn)化，在減少政府支持壓力的前提下，與政府方共享收益，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。

（三）強化對PPP模式的學(xué)習(xí)，積極培養(yǎng)和引進專業(yè)PPP人才

政府作為PPP項目的參與者，要正確理解PPP模式的內(nèi)涵，積極邀請專業(yè)知識豐富的專家學(xué)者為相關(guān)人員定期開展PPP相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，并經(jīng)常組織學(xué)習(xí)發(fā)改委和財政部發(fā)布的各類PPP項目操作指南，不斷強化PPP從業(yè)隊伍的專業(yè)技能，做到各類規(guī)范要求心中有數(shù)。還可以與高等院校和資質(zhì)較高的專業(yè)機構(gòu)達成合作，組織人員的交流，吸收他們的先進專業(yè)知識，提高工作人員自身專業(yè)素質(zhì)。

（作者單位：中國人民銀行定襄縣支行）