湖南農地資本化的法律分析報告

本文試圖通過對湖南省的農村土地資本化的理論和實踐困境進行梳理，進而通過法律分析，試圖找出一條解決三農問題和農業結構性問題的道路。旨在一方面促進集體土地使用權制度本身的完善，輔助國家農業供給側改革促進農業健康發展；另一方面滿足我省農村經濟社會快速發展所產生的需求：增加農民財產性收入、提高社會效益、解決農村“空心化”現象和推進我省長株潭城市圈建設及“3+5”城市圈的經濟發展，使農民，農村，農業完全轉型完全的納入到我省的一體化經濟運行之中；即可以更好的提高農村土地利用率，優化資源配置，也可以避免由城市化和農村土地資本化之后所造成的農民，農村新問題。

一、研究背景和目的

自改革開放以來我國城鄉差距日益擴大，三農問題日益凸顯，農村地區大量人口的流出，田畝荒棄耕地荒廢者時有發生，農村蕭條衰敗者遍布甚廣，農村勞動力大量涌向城市，三農問題的出現一方面使得農村剩余勞動力選擇進入城市從事二三產業機會成本較高。如何進一步推動農業產業化、規模化、市場化，如何進一步把農業、農村、農民納入市場經濟國民經濟的體系當中的問題。作者在這里僅從法律方面進行分析。

二、我省土地資本化概況以及主要形式

（一） 我省農村土地資本化概況

1.轉包 指將其他農戶、村集體或單位的土地承包經營權，以某種形式轉包給本戶并從事農業生產。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。承包方將土地交他人代種不足一年的除外。

2.轉讓 指經轉讓方同意將承包期內部分或全部土地承包經營權讓渡給轉入方，由轉入方履行相應土地承包合同的權利和義務，并支付兌價。轉讓后原土地承包關系自行終止，原承包戶承包期內的土地承包經營權部分或全部失去。

3.互換 指承包方之間為各自需要和便于使用管理，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。

4.出租 指經出租方同意將承包期內部分或全部土地經營權租賃給租入方，按照雙方約定，承租方向出租方支付租金，并獲得使用該土地的經營權利。

5.入股 指將土地承包經營權量化為股權，入股從事農業生產并按股權進行利益分配。

6.其他 指除轉包、轉讓、互換、出租、入股以外的其他方式。

三、我省土地資本化的困境

（一）土地資本化的現實困境

1.土地資本化發展依舊不足

我省目前的土地流轉的方式還是以出租、轉讓、轉包這三種形式為主，而且土地的出租，轉讓，轉包還存在著規模小，不少地區建立了現代農業產業園進行新型農業建設，提高利用率和經營效率，但是農業生產不是豐收就是獲利，農業產業園的可持續性發展在于農產品對于市場的滿足程度，在于深層次的開發和利用，倘若不處理好這方面的問題就會出現風險，導致農業集中化專業化陷入不良境地，原是脫貧良方結果越脫越貧。

2.農民市場經濟主體地位不鞏固

一是農民作為市場主體地位的意識淡薄，沒有認識到自己在市場語境下是作為農產品供給者；二是我國現行法律法規的限制，土地改革更是確保了在集體所有制下的“耕者有其田”，而自改革開放以來對于農村的保護承繼以往的政策，農民并未真正作為市場經濟主體融入國民經濟體系中，但是市場經濟的空前發展已是現實；三是城鄉制度的現實束縛，要不遺余力的打破城鄉二元體制，建設新農村的要義也是集中將原來的農村結構打亂，但是我省目前的實踐還相對稀少。

四、土地資本化困境的理論探討

（一）土地資本化的法經濟學視角

我省的土地資本化的社會實踐就是要求制定最高效的制度以便利土地的流轉，消除掉超經濟障礙，消除行政壟斷，減少尋租空間，增加村民的自主性，保護村民利益，努力使土地流轉公開透明，另外建立起失地保障制度，政府在不斷的推行土地資本化的同時應該完善對于農民制度性保護（就業培訓、住房安排、福利制度），我省勢必會在土地制度改革中取得更大的進展。

（二）土地資本化法律價值角度

土地作為一項重要的不動產，是人類過去和現在最重要的財富之一，當今社會尤其重視對于土地這種物權以及其承載著的財產權利的保護，也正因為如此才更需要對其進行法律價值的分析，更何況法的價值是法理學乃至所有法學領域、法律體系所必須討論不可逃避的核心問題。安全、正義、效率是我省在新一輪土地資本化改革中需要全面考慮和貫徹的三項原則，但是三者之間也存在著矛盾，凸顯在正義與效率之間的矛盾尤其值得我省的政府加以注意。

五、我省發展土地資本化的建議

（一）鞏固現有成果并進一步探索新模式

自我省瀏陽市成為土地制度改革試點地以來，以農民住房財產權利抵押貸款和大瑤鎮模式為代表的農地流轉正在如火如荼的展開，并且取得了相當的成績，比如未來是否可以考慮實現在所有權、經營權、承包權“三權分立”下的農村土地抵押融資擔保，實現土地自身的交換價值，將土地使用權證券化，發展農村金融實現農村金融工具創新。

（二）穩固農民市場經濟主體地位

農村土地流轉的難題一方面是由于市場經濟沒有真正的參與農村的生產和經營，首先要保障農民在農地轉移流轉方面的對內的主體地位，而村委會則是村務管理為主；其次就是要保障村民對外的主體地位，也就是保障其市場主體地位，令村民在市場中得到平等的保護和同等但是有差別的權利，這要求令現在尚不完整的承包經營權得以完整并且減少政府干預，允許交易能夠自主進行，考慮到前一項實非我們一省一地能夠解決的，我們也只能在后一項上做些努力。

（三）建立健全農民失地保障機制

建立健全農民保障機制，既要結合現有的基本制度又要重新開創出新的體制，首先是逐漸取消農村原有的保障制度，建立起統一的系統性的涵蓋了全體中華人民共和國公民的社會保障體系，為農民轉市民打開一條通道，從而令城鄉二元機制得以完全被打破，實現充分的交流從而促進農村的轉變；失地農民的再就業和農民工的就業保障機制，農地分離之后農民的就業問題是關鍵，是現實農業升級，農業產業工人和農民農轉非的保障，這也是使農民能夠完全改變原有的生存方式從而實現轉化的關鍵，由此可見這是此項改革能夠全面落實取得成功的一個重要部分。

六、結語

農地資本化的實踐不多、范圍不大、模式較少，農地資本化的發展不足，制度性的超經濟障礙依舊存在； 其次，農民的主體地位依舊不夠鞏固，市場化依舊不足；

最后，土地資本化畢竟存在較大風險，而且潛在的農民離地就業問題、農民融入城市問題、農民社會保障問題也在若隱若現；因此根據法律經濟學和相關的理論分析，我認為應該在鞏固現有成果的基礎上，創新資本化模式，鞏固農民主體地位，建立健全農民社會保障機制。（作者單位為湖南商學院法學與公共管理學院）