超大城市空間治理的成都方案

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國當前全面深化改革的重要目標，也是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。隨著我國整體邁入城市社會，城市治理成為國家治理的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。城市空間治理是指對土地與空間資源的合理配置、高效利用，確保城市的持續(xù)健康發(fā)展，是城市治理的基礎(chǔ)條件和重要內(nèi)容。完善城市空間治理體系，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，有效解決大城市病，走出一條中國特色城市發(fā)展道路是當前和今后一個時期我國城市工作的重要任務(wù)。中共成都市委十三屆二次全會是成都市委圍繞習近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹新發(fā)展理念和中央城市工作會議精神，深度融入“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略而做出的重大戰(zhàn)略部署，也是成都在超大城市空間治理方面的主動探索，具有重要的創(chuàng)新和示范意義。

一、提出了基于主體功能區(qū)的成都大都市區(qū)空間戰(zhàn)略布局

主體功能區(qū)是我國在經(jīng)濟全球化和生態(tài)文明的宏觀背景下，按照區(qū)域的資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展?jié)摿Φ牟煌M行功能分區(qū)和因地制宜的管理，是我國首創(chuàng)的空間治理模式。近年來，成都市委全面貫徹“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，緊緊圍繞建設(shè)國家中心城市的總體目標，拓展城市發(fā)展空間，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。但受傳統(tǒng)發(fā)展思維和發(fā)展路徑的影響，成都仍存在中心區(qū)功能過度集中、區(qū)域發(fā)展不均衡、大城市病逐步顯現(xiàn)、城市資源環(huán)境承載的壓力加大、對周邊地區(qū)輻射不足等問題，分工合作、協(xié)同發(fā)展的空間布局體系尚未形成。這對成都從區(qū)域中心城市走向國家中心城市造成了一些不利影響，亟須轉(zhuǎn)變思路。

為此，按照“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)”的原則，成都市決定深度打破圈層結(jié)構(gòu)，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有效協(xié)調(diào)“舍與得”“增與減”“內(nèi)與外”三個關(guān)系。依據(jù)資源環(huán)境承載能力，科學劃分功能區(qū)域，明確與各功能區(qū)域相適應(yīng)的發(fā)展定位與政策導向。推動形成“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”差異化的空間功能布局，形成更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的空間發(fā)展模式。成都市委十三屆二次全會決定，要高起點規(guī)劃東部區(qū)域，開辟城市永續(xù)發(fā)展新空間；要高水平發(fā)展南部區(qū)域，打造區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展新引擎；要高標準提升西部區(qū)域，探索城市綠色發(fā)展新模式；要高質(zhì)量改造北部區(qū)域，增強區(qū)域一體功能新支撐；要高品質(zhì)優(yōu)化中部區(qū)域，開創(chuàng)和諧宜居生活城市新路徑。

基于主體功能區(qū)的大都市區(qū)空間戰(zhàn)略布局，有利于加快成都經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展；有利于促進人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，增強成都可持續(xù)發(fā)展能力；有利于加強區(qū)域統(tǒng)籌，促進區(qū)縣差異化發(fā)展；有利于匹配區(qū)縣的事權(quán)財權(quán)，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)縣之間基本公共服務(wù)和人民生活水平的差距。有利于發(fā)揮成都的區(qū)域帶動作用和深度融入成渝經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶和“一帶一路”倡議，為建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念國家中心城市奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建了以城市總體規(guī)劃為核心的統(tǒng)一的空間治理平臺

城市總體規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署，具有綜合性、長遠性和根本性等特性，這決定了其在空間規(guī)劃和空間政策中的核心地位，是實現(xiàn)城市空間治理并將其制度化的最佳公共政策工具。成都積極推進城市總體規(guī)劃從一種空間規(guī)劃形式向城市治理核心工具轉(zhuǎn)型，使其真正凝聚社會各界的共同愿景，成為城市政府實現(xiàn)“善治”政策平臺和指導城市層面其他規(guī)劃與公共政策的“元規(guī)劃”。

為此，成都市以城市總體規(guī)劃為核心，積極推進“多規(guī)合一”。一是成立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導小組，形成以市長為組長、副市長為副組長、市政府副秘書長和各主要部門負責人為成員的領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)解決編制和實施中的各類矛盾和問題。二是搭建“多規(guī)合一”空間信息數(shù)據(jù)平臺，整合各行業(yè)各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一接入數(shù)據(jù)平臺中形成現(xiàn)狀一張圖。三是通過多部門聯(lián)合劃定城市核心功能的重點區(qū)域，并由主管部門明確考核標準，制定可核查、可落實、可分解的指標體系。四是構(gòu)建一套數(shù)據(jù)標準，統(tǒng)一空間參數(shù)、數(shù)據(jù)庫標準、數(shù)據(jù)質(zhì)量和入庫要求等信息管理技術(shù)標準，形成信息云平臺。五是集成各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建項目審批協(xié)同平臺，實現(xiàn)全域“多規(guī)合一”的項目審批和評估考核，實現(xiàn)信息資源共享和審批業(yè)務(wù)互聯(lián)互通。通過這些手段，成都市把各類、各部門的發(fā)展性、政策性、空間性的規(guī)劃落在“一張圖”上，使“一張藍圖繪到底”。

三、形成了面向?qū)嵤┑目臻g規(guī)劃編制機制

規(guī)劃的本質(zhì)特征是對未來實踐的引導和調(diào)控，只有在實踐活動中發(fā)揮作用，規(guī)劃才具有存在的價值和意義。但是，規(guī)劃的編制和實施往往存在一個鴻溝，規(guī)劃編制者經(jīng)常批評規(guī)劃實施者歪曲他們的規(guī)劃，使得科學合理的規(guī)劃難以落實；而規(guī)劃實施者又通常批評規(guī)劃編制者沒有考慮規(guī)劃實施的條件，因此他們的愿景僅僅是一個海市蜃樓而已，由此導致“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”“規(guī)劃多，執(zhí)行難”等現(xiàn)象。因此，建立與統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系相適應(yīng)的規(guī)劃實施機制，是提升空間治理能力的關(guān)鍵。

成都市在此方面積極探索。首先是在規(guī)劃編制時市區(qū)上下互動。在城市總體規(guī)劃初步方案形成的同時，各區(qū)（市）縣同步開展了分區(qū)層面的規(guī)劃和城市設(shè)計研究，將不同層級的城市問題和規(guī)劃訴求有效整合，進一步凝聚兩級政府的發(fā)展共識。通過兩級聯(lián)動的規(guī)劃編制，使得城市總體規(guī)劃真正成為統(tǒng)領(lǐng)全市的發(fā)展綱領(lǐng)，提高規(guī)劃的科學性和可操作性。二是編審合一。按照“一本規(guī)劃、一套內(nèi)容”的要求，制定覆蓋各級事權(quán)、內(nèi)容完整的一套成果，全部上報審批和對外公示，確保規(guī)劃內(nèi)容公開、規(guī)則透明，保證規(guī)劃的嚴肅性。三是全過程的公眾參與。規(guī)劃編制、評估和實施過程中全方位邀請公眾參與，通過規(guī)劃文本全條目公開，增加透明度。組織編制團隊進社區(qū)、進企業(yè)、進高校、進機關(guān)，宣傳規(guī)劃內(nèi)容，增加接觸面。先促使市民了解規(guī)劃、關(guān)心規(guī)劃，在將來才有可能主動參與規(guī)劃的實施和監(jiān)督。