西充農村土地流轉經營權問題

目前西充農村集體土地存在著大量的拋荒現象，有限的農村集體土地資源沒有得到有效配置，資源浪費嚴重，存在土地流轉機制欠缺、相關法律不完善、違背農民意愿強行流轉、缺乏相應的制度環境、監管機制不健全等問題，因此，要創新流轉機制，規范流轉合同，組建流轉合作社、組織農戶規模用地，尊重農民的意愿，健全管理機構，土地服務機制，使有限的農村集體土地資源得到有效配置。

西充縣轄15鎮29鄉、595個行政村，共有農業人口58萬人，其中勞動力人口38萬人，耕地面積51.3萬畝（田22.15萬畝、地29.15萬畝）。當前農村集體土地存在著大量的拋荒現象，有限的農村集體土地資源沒有得到有效配置，資源浪費嚴重。農村土地承包經營權流轉，事關農民群眾的切身利益和農業農村改革發展穩定大局，因此推進土地流轉不僅是發展現代農業的必然趨勢，也是加快西充縣城鄉一體化發展的重要舉措，更是促進農民實現致富增收的有效途徑。目前正處于深化城鄉統籌發展、加快建設“資源節約型、環境友好型”社會、擴內需穩增長的經濟社會轉型時期，如何積極穩妥地推進農村土地承包經營權適度集中流轉更加具有積極的現實意義。

一、西充縣農村土地承包經營權流轉的現狀

（一）土地承包經營權流轉規模擴大，速度加快

隨著城鎮化進程加快，農村剩余勞動力流動速度加快，大量的青壯年勞動力迅速流入城鎮，使得土地大量的拋荒閑置。截止目前，全縣共流轉土地16.3萬畝，占土地面積28%。其中耕地占96%，四荒地占4%。參與流轉土地的農戶4.58萬戶14.3萬人。土地常年丟荒占4.5%，季節性丟荒占有6%。共發展和培育農業龍頭企業30余戶，業主大戶600多戶，租賃1000畝以上的業主10戶、500畝以上的65戶、300畝以上的131戶、50畝以上的業主大戶500戶。

（二）土地承包經營權流轉區域不斷擴張

隨著經濟的發展和產業結構的調整，傳統的欠發達地區勞動力流轉也比較頻繁，土地流轉漸成規模。義興鎮2009年成立百科農業公司集中流轉土地5000余畝，發展萬畝供港有機食品示范園。鳳和鄉回引在新疆創業成功人士回鄉租賃土地1000余畝發展新疆大棗，該鄉為保護發展“西鳳臍橙”母本園，將成片果園1000余畝統一發包給業主。中嶺鄉2006年引進成都業主張大友的胖土地農業開發公司租觀音巖村土地258畝，投資600多萬元從事葡萄生產加工；常林鄉引進龍興公司租張家店等4個村土地超千畝，建起了省內較大規模的大棚蔬菜基地和占地100畝的十萬頭良種豬繁育基地；多扶鎮引進業主16戶，租用農戶土地3480畝，從事特色農業，其中浙江人租地300畝，建立廣豐農業公司從事優質無公害蔬菜和有機蔬菜生產，產品遠銷香港、成都、重慶等；雙龍橋村引進臺灣業主租賃土地1000余畝建設中國有機循環農業第一村；晉城鎮有11戶業主租土地1000余畝，分別從事花卉、水果、特色農產品生產、建觀光生態園、發展農家樂等。

二、西充縣土地流轉承包經營權存在問題

西充土地流轉和農業規模經營成效顯著，但進一步推動土地流轉承包經營權要解決好相關問題，西充屬于典型的丘陵地區，存在大量的農村集體土地拋荒現象，有限的農村集體土地資源沒有得到有效配置，資源浪費嚴重。土地流轉機制欠缺、相關法律不完善、違背農民意愿強行流轉、缺乏相應的制度環境、監管機制不健全等問題。

（一）有效的土地流轉機制欠缺

1.西充農村土地流轉的供需機制失衡。也就是：農地流轉的供給不足和需求不足現象同時存在著。供給不足的原因是偏低的流轉價格降低了轉出土地的經濟收益，從而降低了農戶流轉出土地的積極性；需求不足的原因是對于具備一定實力的企業或經營大戶，由于土地流轉中存在較高的交易成本，以及農業經營本身固有的市場風險和自然風險，也降低了他們的需求。

2.價格形成機制不完善。對那些有組織的、流轉給企業或者承租大戶的流轉，鑒于流轉價格計算復雜、流轉交易涉及利益相關者眾多，流轉信息不對稱等。由于流轉程序的不規范，導致流轉雙方責任不明確，當出現不兌現收益分成、不支付流轉費用、受讓方將土地使用權自行再流轉等糾紛時，當事人的正當權益難以得到維護。因此不規范的流轉行為會破壞農地承包經營權的流轉秩序和農業生產的穩定。

（二）農村土地承包經營權流轉的相關法律不完善

雖然《土地管理法》、《農村土地承包法》等都對土地承包經營權的流轉作了一些具體規定，這些規定也在不斷地進步與突破，但現有的法律對農地流轉的規制仍然存在一些缺陷，在土地所有權流轉主體不明確的情況下，限制了土地的流轉。農地市場要健康發展，前提條件是產權主體明晰。按照現行法律的規定，農地所有權的主體是農民集體，但同時國家可以從總體上規劃土地，根據需要征收和征用土地，這使得農地所有權人的權利變得不穩定，成為土地經營權流轉的障礙。

（三）存在違背農民意愿、強行流轉的現象

在農地流轉中，違背政策和法規的現象時有發生，并沒有堅持依法、自愿、有償的前提。鄉村兩級組織的職能是為土地流轉提供信息，所以鄉村兩級組織是中介機構，不能直接操辦土地承包經營權的流轉。當前農村的土地流轉工作總體上發展得還是較好的，但一些地區的鄉村組織將土地流轉當成有利可圖之事，在利益和政績等因素的驅使下，通過行政命令強行推進土地的流轉，沒有考慮國家政策和農戶意愿，損害了農戶的利益。

（四）監管機制不健全

鑒于土地流轉的特殊性和復雜性，在流轉過程中需要一定的措施來監督。但是目前土地流轉法律法規尚未健全，也沒有完善的流轉機制，監管機制的不健全具體表現為：1.現行的流轉手續還很不規范，農戶一般很少簽訂具有法律效力的規范的流轉合同。而且由于不完善的土地產權和農村社會保障制度讓農地流轉的時間普遍較短，導致農地流轉不穩定。這種情況極易引發流轉雙方的矛盾和糾紛，對農村的經濟社會穩定發展不利。2.在土地流轉的過程中，在流轉前既不向上級部門申報審批，流轉后也不向相關管理部門登記備案，又造成了土地流轉的資金收入和分配在管理上的不規范，造成土地用途的失控，流轉的土地面積也不確切。3.有一部分鄉、村干部為了政績，私自將流轉的土地改變用途，用于其它的項目，而有些項目由于沒有經過嚴格的考證，或者經營不善最終導致半途而廢，浪費了土地資源。以上這些都是由于缺少配套的監管機制，沒有設置相應的土地流轉管理職能部門，這些都會對土地流轉產生不利的影響和后果。

三、西充縣農村土地承包經營流轉的對策建議

（一）創新流轉機制

1.龍頭帶動型。以大實力加工企業為龍頭，發展訂單農業，保護價收購農產品，讓農戶和業主放心經營、大膽擴大生產，推動了土地流轉。2.協會聯結型。充分發揮品牌優勢，與成都、重慶等地超市訂立購銷合同，組織農戶規模種植優質蔬菜3000畝，并統一包裝、貼牌上架。3.股份合作型。以業主經營為主體，農民以土地、人工、肥料作為股金入股，收益按比例分成，促進土地規模經營。這樣方式有效地解決了業主先期投入不足、農戶分戶經營不力的矛盾。4.土地承租型。企業和業主直接在農戶租用土地發展種養業，農民取得地租收入，業主取得規模效益，實現雙贏。5.兩統兩返模式。企業和業主將規模流轉的土地規劃，統一生產模式，再返租給農戶，實現農產品最低保護價收購，統一銷售，企業或業主將盈利拿出一部分再返利給農戶。

（二）規范流轉合同，組建流轉合作社、組織農戶規模用地

流轉必須在協商一致的基礎上簽訂書面流轉合同。代耕不超過一年的可口頭約定或簽訂書面合同，委托流轉的必須簽訂書面委托流轉協議，并進行公證。所簽訂的土地流轉合同當事人要求登記的必須辦理登記變更手續，報縣農業部門備案登記。

對有的鄉鎮，難以引進業主經營的地方和丟荒土地，村社要發動承包戶采取轉包、轉讓、互換承包地和組織農戶代耕形式，確保耕地合理利用。可以以村和若干農業社聯合建立農民承包土流轉專業合作社，在一定期限內集中流轉務工、經商農民不放棄承包權，但現時又不愿耕種的土地。流轉土地收入歸原承包戶。丟荒土地兩年以上的要求原承包戶復耕，否則按《土地法》集體有權另行發包。

發展農民利用土地合伙經營或土地承包經營權入股，發展各類農民專合組織和興辦各類農業企業。要依托農民專合組織、社區性合作組織開展農業產前產后服務和舉辦農產品加工企業，充分利用農村土地資源和自然資源，搞活農村經濟。要加快農村勞動力轉移，確保土地規模流轉。在大力發展農村第二、第三產業，就地轉化農村勞動力的同時，拓寬勞務輸出渠道，為農民外出就業創造條件。進一步加強對農村勞動力的技術技能培訓，搞好信息、政策、法律服務和組織管理，讓大量農村勞動力能出得去、掙到錢，使大量農村人口離開土地，向城市轉移，為農村土地規模流轉提供有效空間；要按照產業發展的思路作好農村土地資源利用總體規劃。

（三）堅持按照依法、自愿、有償的原則，尊重農民的意愿

農村土地流轉必須嚴格按照依法、自愿、有償的三原則進行，尊重農民的選擇和意愿，不搞強制流轉。要將流轉收益歸承包戶所有，村集體組織和鄉鎮不得從中截留，確保農民在土地流轉中得到穩定收入。這一原則有四層含義：1.平等協商。土地承包經營權流轉的雙方當事人是平等的民事主體，雙方的地位平等，這是流轉的基礎和前提，也是市場經濟的內在要求。這也就意味著，對于流轉的形式、內容、條件和期限等，均由雙方協商決定，任何一方不得將自己的意志強加給另一方。2.自愿。雙方當事人都是自愿的，不受對方強迫或者脅迫。3.有償。土地承包經營權流轉應當獲得報酬，不是無償的。報酬的具體數額、支付時間和方式，由雙方協商確定。4.不受強迫和干涉。發包方和鄉鎮人民政府等國家機關及工作人員，不得強迫承包方進行土地承包經營權流轉。

（四）健全管理機構

依托農經站成立農村土地承包經營權流轉管理辦公室，對土地承包經營權流轉進行依法指導、服務和監管。鄉鎮成立農村土地承包經營權流轉服務站，并配備專（兼）職人員，負責對全鄉各村土地流轉信息、規模流轉經營主體資質、流轉合同簽訂、土地流轉檔案、合同履行情況、土地利益糾紛等進行管理。（作者單位為中共西充縣委黨校）