檢察機關對行政強制措施實行法律監督制度的研究

行政強制執行一部分是由法院執行的，司法權的介入可以在一定程度上避免行政權的恣意。與行政強制執行不同的是，行政強制措施全部是以行政機關為實施主體的，行政權易于濫用的經驗與教訓決定了必須要加強對行政強制措施的監督。而且，行政強制措施實施主體的多元化和復雜性也決定了要對其進行監督。有人根據上述法律法規的規定，統計出我國法律規定有行政強制措施權的行政機關有40多個，涉及主體有：縣級以上各級政府和公安、國家安全、海關、環保、林業、審計、衛生、動植物檢疫機構等；行政法規規定有行政強制措施權的行政機關有50多個，涉及主體有：工商、技術監督、城建、土地、規劃、教育、民政、邊防、港務監督、漁政、水產管理及商品流通部門。這樣算起來，在我國，能夠行使行政強制措施實施權的主體確實不少。其次，從實踐上來看，除了法律法規明確規定的主體行使行政強制措施實施權外，實施中往往又延伸出一些具體的、層次更低的實施機構，例如所謂的執法大隊、稽查大隊等；再加上由于人員的緊缺，執行機構中大量使用臨時人員或其他不具備實施條件的人員，出現了不少超越權限、違反正當程序、濫用強制權、損壞公民合法權益的現象，除了要進行機構理順外，也要加強對其進行監督。要加強司法權對行政權的監督，檢察權也是一種司法權，對行政權的監督將抑制和減少行政強制權違法濫用現象的發生。

檢察機關對識別出的行政強制措施實施檢察監督，應當采取合理有效、具有操作性的監督方式。構建行政強制措施檢察監督方式體系，是加強對行政權力運行監督的有力武器。

一、檢察建議

《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第一條：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”因而，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法濫用行政強制措施，完全可以以檢察建議的方式督促其糾正。檢察機關在履行法律監督職能過程中，結合實際情況，可以向有關單位發出糾正、改正違法行為或移送案件的建議，包括糾錯建議、改正建議、處置建議和移送犯罪案件建議等。但檢察建議系柔性的法律監督方式，它通過被建議單位的自覺接受、主動采取行動而發揮作用。這也是當前學界及司法界普遍認為檢察建議適用效果不盡如人意的根本性原因，為了更好地實施檢察監督，必須切實提升檢察建議的法律效力和實施效果。可以從以下方面完善：

（一）法律應當明確規定檢察建議接收者的義務。對于檢察機關發出的檢察建議，接收者必須按照檢察建議書中的要求，限期審查自己的有關行為，承認確有違法情況和漏洞的，要及時糾正或采取有效措施，并將糾正或改進情況通報發出檢察建議的檢察機關；認為沒有違法情況的，應當及時回復檢察機關。檢察機關在必要時，可以向其上級主管部門反映情況，上級主管部門接到檢察機關反映的違法情況，應當及時審查了解，并回復檢察機關。

（二）賦予檢察機關提請懲戒權。對于違法實施行政強制措施的人員和單位，在收到檢察建議后，沒有正當理由仍然不予糾正或者改進的，或者發現有違法違規行為的，檢察機關有權向其所在單位、有關主管部門、紀檢監察機關、人大及其常委會提出對其進行違法、違紀審查的建議，并且根據審查結果決定是否提請懲戒處分。

（三）建立檢察建議約談制度。即指檢察機關在發送檢察建議的同時，與被建議單位相約座談，闡釋檢察建議內容，共同研究整改措施，幫助行政機關預防和減少違法濫用行政強制措施，并將約談與跟蹤回訪緊密結合起來的一項創新性工作機制。檢察機關可以事先約談相關單位的主要負責人，直接溝通，了解案情、釋法說理，這樣既保證檢察建議有的放矢、言之成理又可以提高被建議單位履行檢察建議的積極性和主動性，同時與跟蹤回訪制度相結合，有利于實現監督督促效應，確保檢察建議的實效性與時效性。

二、支持訴訟

《行政訴訟法》已經明確將對行政強制措施的不服納入行政訴訟的受案范圍，檢察機關可以支持公民、組織訴訟，有效緩解弱勢群體不敢起訴、起訴難的問題。雖然行政訴訟法沒有明文規定檢察機關可以支持行政相對人訴訟，但《民事訴訟法》第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。”可以看作是支持起訴的原則性規定，而民事訴訟法作為行政訴訟法的法律淵源之一，對于行政訴訟法沒有規定的，可以適用與行政訴訟性質不沖突的民事訴訟規則。還有《人民檢察院組織法》第四條的規定，則可以認為是法律對檢察機關支持起訴的一種概括性授權。

相對民事起訴而言，行政相對人起訴壓力更大、起訴更難，實踐中行政訴訟高撤訴率就是實證。基于檢察機關法律監督權，從有效監督行政權，解決行政相對人在受侵害后無力、不敢或不能進行訴訟的實際情況來看，支持訴訟應該作為一種監督措施。特別是針對實踐中，符合起訴條件的行政相對人向法院提起訴訟，法院拒絕接收起訴材料、或者在收到起訴材料后不出具收據、不予答復的現象，檢察機關以支持訴訟的方式進行監督將會很有實際效果。（作者單位為遼寧省鐵嶺市調兵山市人民檢察院）