社會組織扶貧的困境與出路

張宏偉

【摘要】經過幾十年的努力，我國的扶貧工作取得巨大成就，貧困人口大幅減少。進入新世紀后，社會組織在扶貧中的優勢發揮與日俱增，成為我國扶貧開發工作的重要組成部分。當前，我國社會組織扶貧仍面臨一些挑戰，需要社會組織加強去行政化改革，完善社會組織監督評估機制，加強社會組織扶貧的有關立法，不斷推進我國扶貧工作向前發展。

【關鍵詞】扶貧開發 社會組織 扶貧創新 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

我國政府一直十分重視扶貧脫貧工作。過去五年，我國貧困發生率從10.2%降到4%以下。其中，社會組織在我國的扶貧開發中作出了很大貢獻，黨和政府十分重視社會組織在扶貧工作中的作用，出臺了很多政策支持社會組織參與扶貧開發，如在《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》中提出要引導非政府組織參與扶貧開發項目，在《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》中就社會組織參與扶貧工作制定了更為詳細的政策，等等。當前我國剩余的貧困人口是扶貧中“最難啃的‘硬骨頭”，扶貧工作更加的復雜化，要求也越來越高，社會組織扶貧也將面臨新的困境。

我國社會組織在提供扶貧資源、彌補政府不足、推動扶貧創新等方面發揮重大作用

提供扶貧資源。在資金資源上，社會組織通過公開募捐、項目宣傳以及義賣義演等方式募集大量資金，資金規模增長迅速。除了國內資源外，很多社會組織還能夠與國外相關機構開展合作獲得資金資助。自2008年以來，我國社會組織所募集的社會扶貧資金已經超過同期民政部門；在人才資源方面，社會組織聘用和培養了一大批專兼職的扶貧工作者，他們長期對貧困群體進行追蹤、調研，并提供醫療、教育、科技、文化、農業等多方面的服務，成為我國扶貧開發的重要力量。

彌補政府扶貧不足。當前我國的扶貧工作進入攻堅階段，剩余的貧困人口大都集中于生態環境惡劣、缺乏資源、生產力落后的地區，這些貧困群體脫貧難度大。社會組織在扶貧工作中的優勢顯而易見，它比政府有更高的扶貧瞄準率，扶貧措施靈活創新，社會參與度高，而且扶貧效果較為顯著。有調查發現，政府對貧困農戶的扶貧貸款率為47%，資金回收率為50%，而社會組織在資金回收率和項目成功率上都保持在90%以上。這也對政府扶貧造成一定壓力，促使其改變扶貧策略。

推動扶貧創新。政府在我國的扶貧工作中主要解決貧困人口的共同性、普遍性問題，而社會組織則關注到貧困人口中特殊性和個性化的問題，提供更多創新扶貧模式，起到遺拾補缺的作用。如在體制創新方面，中國扶貧基金會曾創建了東西部干部交流制度，獲得了國務院扶貧領導小組的支持。在模式創新上，中國扶貧基金會創設的小額貸款項目已經發展為我國最大的公益性小額信貸機構，截至2015年底，這一機構累計發放貸款125億多元。在平臺創新方面，社會組織積極嘗試創新扶貧平臺，隨著網絡的發展和普及，社會組織與網絡平臺緊密合作開展扶貧項目，如2012年中國扶貧開發協會與搜狐網聯合推出了“共富家園扶貧互助”平臺，在這一平臺上各類公益組織都可發布扶貧項目信息，吸引社會捐贈者進行捐贈。

當代中國社會組織扶貧面臨著內部與外部雙重挑戰

其一是我國社會組織扶貧自身存在局限。首先，我國社會組織自身獨立性不足。我國很多社會組織并非獨立形成，而是脫胎于政府機構，因此，其行政化傾向較為突出，在組織結構上層級較多，缺乏效率和競爭力。資金與人事受制于地方政府是我國社會組織扶貧不獨立的集中表現。其次，社會組織缺乏公信力。社會組織只有具備較高的公信力才能最大程度上獲得外部的捐助，從而開展扶貧活動。但近年來媒體報道的負面慈善事件層出不窮，極大地損害了社會組織的公信力，引發大眾不滿。最后，社會組織扶貧的專業能力有限。我國社會組織內部管理機制不完善，缺乏高水平的理事會構建經驗，在決策時缺乏專業性。另外，由于社會組織的工資福利限制，很少有專業化人才專職投入到社會組織之中。

其二是中國社會組織扶貧面臨的外部環境制約。首先，我國有關社會組織的立法相對滯后。長期以來，對于社會組織管理，我國僅制定了一些條例和規定，直到2016年，我國才真正出臺了一部有關社會組織的法律《中華人民共和國慈善法》，但當前與實施這部法律相配套的各種措施仍未出臺。其次，我國社會組織管理體制仍未完善。社會組織在我國最初發展經歷過多頭管理的混亂時期，之后我國基本形成了業務管理部門與登記管理機關共同負責的雙重管理體制，但這種管理模式如今卻越來越限制社會組織的發展。一個社會組織要想獲得登記資格，需要業務主管單位的授權，很多業務主管單位選擇授權那些容易掌控的社會組織以減少風險，這導致許多能夠登記注冊的組織大都有官方背景，而許多真正的民間組織卻處于非法狀態。最后，我國社會組織的監督機制不完善。在扶貧項目中，社會組織所獲取的各種資源無疑應被運用到扶貧項目中，使貧困群體受益。但近年來社會組織本身侵吞善款事件頻發，這主要因為不少社會組織缺乏內部和外部監督機制，組織運行不透明，財務信息不公開，很多企業或個體在捐贈后很難獲得反饋信息。

當代中國社會組織扶貧的發展路徑

第一，社會組織進行去行政化改革。首先，可以通過增量改革來激活官辦社會組織，政府可引導大量社會組織自下而上生成，使之對官辦社會組織產生壓力，進而激發其活力。另外，還可建立社會組織的退出機制，讓那些官僚作風濃厚且能力較弱的社會組織退出這一領域。其次，要推動官辦社會組織的去行政化，取消社會組織內的行政級別，構建扁平化組織結構，增強社會組織獨立性，鼓勵其進行市場化運作爭取更多扶貧資源，而非依賴政府。最后，政府要轉變觀念，從社會管控變為社會共治，吸收多元主體參與社會治理，放寬社會組織成立門檻，將之視為政府社會治理的合作伙伴而非被限制對象。

第二，完善社會組織監督評估機制。在監督機制上，一方面要建立社會組織的外部監督機制，包括政府監督、媒介監督和大眾監督。另一方面，社會組織內部也要形成自律體系，可建立監事會履行監督職責，定期對外發布組織財務報告、項目進展、資源分配等信息，提升社會組織公信力。另外，還可在社會組織監督中引入第三方專業監督機構。在社會組織扶貧評估方面，一是可由社會組織進行自我評估，即在內部對扶貧項目進行總結和評比，并給予一定表彰；二是政府可聘請專門機構對社會組織扶貧情況進行監督，如中國疾病預防控制中心曾對“卡夫希望廚房”項目進行專業評估；三是政府制定完善的社會組織扶貧評估標準，主導評估工作，并將評估結果與政府鼓勵支持政策掛鉤，形成約束激勵機制。

第三，加強社會組織扶貧的有關立法。一是要針對社會組織進行立法。在具體立法活動中，應從權利本位出發，維護好社會組織應有的權益，而非將之看做是管控對象。法律應明確社會組織的性質、地位、權責、組織形式、登記管理、社會監督等，為之健康運行提供法律保障。二是要對政府購買社會組織扶貧服務立法。隨著社會組織在扶貧開發中的成熟，很多地方政府開始從社會組織購買扶貧服務，但目前我國缺乏有關方面的法律法規。盡管我國出臺了《政府采購法實施條例》，但這部條例主要是為了提高政府采購效率，并不適合用于政府采購扶貧服務的行為。為此，我國可對當前的采購條例進行補充，設立專門章節來規定政府采購社會組織扶貧服務的行為，應涵蓋購買的程序、內容、定價、評估機制等方面，以確保購買的扶貧服務能夠有效發揮作用。

（作者為淮陰師范學院副教授）

【參考文獻】

②《十八大以來重要文獻選編》，北京：中央文獻出版社，2016年。