江蘇蔬菜調控目錄制度研究

許衛健/江蘇省農村經濟研究中心

江蘇蔬菜調控目錄制度研究

許衛健/江蘇省農村經濟研究中心

蔬菜是“菜籃子”的主要產品，其生產供應直接關系百姓的“菜籃子”狀況。江蘇地處南北氣候過渡地帶，發展蔬菜生產兼有南北之長，條件得天獨厚。在新形勢新情況下，積極探索新的調控思路和方法，建立蔬菜調控目錄制度，確保蔬菜供給的穩定性，維持蔬菜價格在合理區間波動，實現有效供給和平穩運行顯得尤為重要。

一、蔬菜調控目錄制度內涵

蔬菜調控目錄制度，是指選擇某些特定蔬菜品種作為調控對象，明確其價格波動合理區間、預警等級、觸發機制和相應政策工具，通過有效的市場調控，實現供需總體均衡和價格基本穩定的一種制度。蔬菜目錄調控制度主要包括調控品種、波動區間、政策工具、觸發機制等內容。調控品種即納入調控目錄的品種，需根據產量、消費量、影響力以及地域消費習慣等因素進行篩選。波動區間的設置應遵循科學性和可操作性原則，須運用科學測算方法劃分區間，做到區間范圍合理、精準，指標數據可獲取、方法易推廣、區間界限明確。政策工具是指為確保蔬菜價格等基準指標波動處于合理區間而運用的調控措施組合，主要有以保險制度為主的保險防范類、以價格調節基金為主的基金保障類、對特定人群消費進行補貼的消費支持類、針對盡快平衡市場供需而實行的儲備計劃和儲備品投放等應急性調節措施的應急調節類等。觸發機制是指調控目錄品種的蔬菜價格等基準指標達到某一特定警戒線時，啟動該警情狀態下對應的政策工具。

二、江蘇構建蔬菜目錄調控制度的必要性和可行性分析

近年來，江蘇積極調整農業產業結構，大力推進新一輪“菜籃子”工程，蔬菜供應總量穩步增加、品種不斷豐富、質量不斷提升，但“菜賤傷農、菜貴傷民”現象時有發生，已經成為民眾關切、社會關注的熱點和焦點，構建蔬菜調控目錄制度，防范和化解市場的不確定風險，有效降低價格波動對農民收入和市民生活造成的影響，顯得尤為迫切。

（一）必要性

一是中央有要求。2012年中央一號文件提出“要探索建立主要蔬菜品種價格穩定機制”。2013年中央一號文件提出“要改善鮮活農產品調控辦法”。2014年中央一號文件提出“要逐步建立農產品目標價格制度” “合理確定不同農產品價格波動調控區間”。2015年中央一號文件明確“要積極開展農產品價格保險試點”。2016年中央一號文件明確“要探索開展重要農產品目標價格保險”。2017年，中央一號文件明確“支持擴大農產品價格指數保險試點” “探索建立農產品收入保險制度”；國務院辦公廳《關于印發“菜籃子”市長負責制考核辦法的通知》明確對“菜籃子”產品生產能力、市場流通能力、調控保障能力等進行考核。這些政策文件均對構建蔬菜調控目錄制度提出了明確要求。

二是農業部有部署。農業部2016年5月下發《關于開展鮮活農產品調控目錄制度試點工作的指導意見》，明確開展鮮活農產品調控目錄制度的總體要求，并鼓勵各地因地制宜開展試點，形成一批各具特色的地方鮮活農產品調控模式，探索建立具有中國特色的鮮活農產品調控目錄制度，構建前瞻、聯動、系統、規范的鮮活農產品市場調控機制。同年12月，農業部辦公廳下發《關于在上海等六個城市（市轄區）啟動鮮活農產品調控目錄制度試點的通知》，決定從2017年起在上海市、合肥市、三門峽市、武漢市、重慶市璧山區、成都市6個市（市轄區）開展鮮活農產品調控目錄制度試點。

三是江蘇蔬菜產業發展的現實需要。江蘇蔬菜生產能力與消費量在全國均處于前列，產銷總量平衡、自給有余，2016年全省蔬菜播種面積2145.5萬畝，位居全國第三位，總產量5594萬噸，列全國第四位，產值突破千億元，對農民人均純收入貢獻超過1000元，不僅是促進農民增收的重要產業，同時為保障上海市場供應、促進長三角地區乃至全國的蔬菜供求均衡發揮了重要作用。但是隨著工業化、城市化的加速推進，蔬菜生產格局發生了重大的變化，由原來城市近郊為主向城市遠郊及農村轉移，銷售由就近供應為主轉向主要依靠“大市場、大流通”，部分不宜長途運輸蔬菜品種的質量安全難以保障，城市尤其是大城市自給率偏低，葉菜類產品季節性供求失衡、價格波動頻繁，加上近年來低溫雨雪冰凍、倒春寒、洪澇災害等自然風險，引發個別品種的葉類菜供給短缺導致價格大幅快速上漲，以及市場價格大幅波動引發的跟風種植、盲目包田種菜等現象，導致如2014年常州花菜滯銷、2016年無錫毛白菜賣難等部分品種、個別地區的滯銷賣難問題時有發生。確保蔬菜生產總體穩定、價格在合理區間波動，推動蔬菜產業健康可持續發展，實現市民、農民雙贏，已成為當前的緊迫任務。

（二）可行性

千畝蔬菜基地

一是國內外的成熟經驗為構建調控目錄制度提供了有益借鑒。國際上美國、歐盟、日本等均建立了國家和地方以蔬菜為主的鮮活農產品市場調控機制，國內不少省份也根據形勢需要，對蔬菜市場調控進行了積極有益的探索，除了前面提到的比較典型的上海市、成都市和山東省外，廣東啟動蔬菜種植保險試點工作，創建了價格調節基金和蔬菜種植自然災害保險制度；寧夏開展蔬菜價格政策性保險試點工作，對設施蔬菜和露地蔬菜進行保險。從實踐來看，均取得較好的調控效果，保供穩價成效顯著，為江蘇根據不同地區探索構建蔬菜目錄調控制度提供了可供借鑒的成熟經驗。

二是較為完善的信息監測預警體系為構建調控目錄制度提供了數據支撐。調控目錄制度的建立，需要及時、準確、詳實的數據支撐。近年來，貫徹省委省政府的決策部署，在農業部的指導下，江蘇建立起較為完善的農產品市場監測預警體系，對蔬菜等重要農產品，圍繞價格、成本、收益、面積、產量等多類數據，建立以農業生產統計為重點的基點調查、以農產品價格為重點的市場監測兩大工作體系，構建了農產品市場行情專業分析隊伍，涵蓋不同類型的生產者、超市、農貿市場、批發市場等200多個監測點，覆蓋省、市、縣三級分析師隊伍近50人，為調控目錄制度品種選擇、觸發機制實施、政策工具創設提供了有效的數據支撐。

三是頗具影響力的農產品流通主體為構建調控目錄制度提供了有效載體。目前，全省基本形成批發市場與集貿市場、傳統業態與新型業態、有形市場與無形市場互為補充的農產品流通體系，培育了一批影響力較大的流通主體，加上農產品電子商務等新型流通業態迅速發展，有效促進了市場供需信息互通共享，為蔬菜等鮮活農產品調控提供了有效載體。全省重點農產品批發市場達到78家，年交易額3000多億元，南京眾彩、常州凌家塘、蘇州南環橋、無錫朝陽等在信息引導、產品集散、市場調控等方面的作用日益顯現。“凌家塘農產品價格指數”已經成為區域乃至全國重要的農產品市場波動的風向標，為政府調控市場提供了有效載體。

四是“菜籃子”工程永久性蔬菜基地建設等工作創新為構建調控目錄制度提供了堅實基礎。為了豐富廣大市民的“菜籃子”，保障蔬菜市場有效供應，省委省政府結合形勢發展需要，于2013年作出大力推進“菜籃子”工程蔬菜生產基地建設的決策部署，按照城鎮人口人均菜地面積3厘的標準，落實菜地最低保有量制度，規劃建設“菜籃子”工程蔬菜基地137個、面積151.2萬畝，以期達到“城市蔬菜自給率提高10個百分點，其中葉菜類自給率達到80%” “蔬菜總量滿足市場需求，實行常年供應均衡，價格基本穩定”的目標。同時，探索構建蔬菜產業多渠道籌資機制，近年來省市區三級財政累計投入4.3億元，設立5.9億元的農業融資風險補償基金，還成立了注冊資本為10億元的江蘇農業信貸擔保有限責任公司，大力推進“菜籃子”工程永久性蔬菜基地建設。此外，張家港市已探索實施蔬菜價格指數保險政策，2013年推行雞毛菜、小青菜、杭白菜3個品種價格指數保險，共663畝，2014年增加了空心菜和生菜，達到1590多畝，比上年翻了一番多，投保菜農只要承擔保費的10%，市鎮兩級財政承擔保費90%，在目錄調控制度上跨出了新的一步。

三、構建江蘇蔬菜目錄調控制度的政策建議

新形勢下，為推動江蘇蔬菜產業健康可持續發展，建議借鑒國內外成熟經驗，堅持政府主導、市場運作、試點先行，逐步探索構建以價格保險為核心的蔬菜調控目錄制度，確保蔬菜價格總體處于合理區間波動，實現有效供給和平穩運行，保障菜農收益。

（一）將蔬菜調控目錄制度納入“菜籃子”市長負責制考核

為全面加強“菜籃子”工程建設，國務院辦公廳2017年年初下發了《 “菜籃子”市長負責制考核辦法》。隨后，農業部等13部委聯合出臺《 “菜籃子”市長負責制考核實施細則》，提出將政策性保險、生產者補貼等生產扶持政策、應急調控預案等作為“菜籃子”工程調控政策的具體內容進行考核。日前，省政府辦公廳也印發《江蘇省“菜籃子”市長負責制考核實施辦法》，明確將“菜籃子”產品的調控保障能力納入考核內容。建議省里在制定考核實施細則時，將蔬菜政策性保險、生產者補貼、應對價格波動采取的調控預案等，納入全省“菜籃子”市長負責制考核的具體內容，為各地探索蔬菜調控目錄制度提供指引。

（二）進一步加大對蔬菜產業發展的融資及信貸擔保服務

目前，省里已設立農業融資風險補償基金，基金盤子達5.9億元，合作銀行有6家，主要對不良貸款進行風險補償，以期撬動金融資本投入農業；同時，還成立了江蘇農業信貸擔保有限責任公司，注冊資本為10億元，重點對糧食適度規模經營主體提供信貸擔保服務。鑒于新形勢下蔬菜產銷面臨的新情況新挑戰，建議風險補償基金和省農擔公司加大對蔬菜產業發展的支持，適當向蔬菜生產者、經營者傾斜，有效解決蔬菜經營主體“融資難” “融資貴”問題。

（三）從省級層面組織開展價格保險試點工作

發達國家經驗和國內部分地區實踐表明，作為蔬菜調控目錄制度的重要內容之一的蔬菜價格保險，其成功實施需要多部門協同推進，才能取得良好效果。因此，建議從省級層面組織開展試點，有計劃安排重點蔬菜品種生產的面積和產量，逐步實現重點區域、重點品種的價格穩定，按照“托底”收入與兼顧保險可持續發展的總體思路，由省、設區市、縣（市、區）分別設立財政資金，按照一定比例分攤保費，促進試點地區蔬菜生產供給總量基本平衡、上市節奏總體平穩、價格運行總體趨穩和農戶收益總體有保障的調控目標。具體實施過程中，可從兩個方向推開：一是在省“菜籃子”工程蔬菜生產基地中開展。全省已規劃了137個“菜籃子”工程蔬菜生產基地，在基礎設施、標準化生產、質量可追溯等方面已構筑了良好的基礎。下一步，需要建立重點品種的價格保險制度，避免出現因價格暴漲暴跌而導致產品供給紊亂現象，也有利于前期在生產基地中基礎設施、標準化體系、追溯體系建設的財政投入發揮更長遠效益。二是在省內有條件的地區先行試點。統籌考慮試點地區的蔬菜生產供給、消費需求、財政收入等情況，建議在南京、蘇州等設區市具體實施。

（四）進一步完善蔬菜監測預警體系

確定蔬菜各調控品種的價格合理波動區間，需要精準的指標設計和系統的數據采集。由于蔬菜品種多、分布范圍廣，準確收集信息的難度較大，特別是像田頭價格等基礎數據還不夠完善、不夠精準。因此，建議綜合運用“互聯網+”手段和技術，進一步完善蔬菜產品監測預警體系，根據蔬菜市場運行特點，制定出臺蔬菜田頭價格、批發價格、零售價格等數據采集規范和標準，逐步搭建并完善覆蓋生產基地、批發市場、超市與商場等各個環節的省、設區市、縣（市、區）互聯互通蔬菜信息分析平臺，形成系統全面的信息采集體系，做好蔬菜產銷和價格數據監測、預警與分析?！?/p>