依法治國背景下的青海生態文明先行示范區建設

安國春

[摘要]三江源區由于其特殊的地理位置、生態價值和發展現狀，需要對其生態與環境進行全方位的保護，但是現實的保護措施還不足以實現三江源區生態與環境保護和建設的目標。為此，應專門立法、健全監督管理機制、構建生態與環境監測網絡、加強公眾參與。此外，落實生態補償機制、完善生態移民政策和配套立法亦是關鍵。

[關鍵詞]三江源地區生態保護 長效機制 法制化

一、三江源地區基本概況及特殊的生態環境

（1）三江源地區基本概況。三江源地區位于我國的西部、青藏高原的腹地、青海省南部，為長江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區。三江源地區成為世界高海拔地區生物多樣性特點最顯著的地區，具有獨特而典型的高寒生態系統。其中植被類型有針葉林、闊葉林、針闊混交林、灌叢、草甸、草原、沼澤及水生植被、墊狀植被和稀疏植被等9個植被型，區內有國家二級保護植物有油麥吊云杉、紅花綠絨蒿、蟲草3種，列入國際貿易公約附錄II的蘭科植物31種；國家一級重點保護有藏羚羊、野牦牛、雪豹等16種，國家二級重點保護動物有巖羊、藏原羚羊等35種。三江源不但生物種類多，而且河流密布、湖泊、沼澤眾多，雪山冰川廣布，是世界上面積最大，海拔最高，濕地類型最豐富的地區。

（2）三江源地區特殊的生態環境。隨著全球氣候變暖，冰川、雪山逐年萎縮，直接影響高原湖泊和濕地的水源補給，眾多的湖泊、濕地面積縮小甚至干涸，沼澤地消失，泥炭地干燥并裸露，沼澤低濕草甸植被向中旱生高原植被演變，生態環境已十分脆弱。更為重要的是，隨著源區植被與濕地生態系統的破壞，水源涵養能力急劇減退，導致三江中下游廣大地區旱澇災害頻繁、工農業生產受到嚴重制約，并已直接威脅到了長江、黃河流域、乃至東南亞諸國的生態安全。

二、三江源區生態環境惡化的狀況及成因

（1）氣候因素。氣溫升高、蒸發量增大和降水量減少為特征的全球氣候干暖化造成的三江源地區水資源出多入少日趨嚴重，源頭來水量逐年減少，生物多樣性萎縮。據有關專家介紹，這些問題表面上看多是自然現象，并對生態環境的影響速度較慢且不易顯現，但其原因和誘發機制更多涉及人為因素。

（2）人為因素。人為因素是三江源地區生態環境惡化的重要誘因。人口和消費快速增長加劇了人與草場資源的供求矛盾。產業結構不合理，資源利用上受利益驅動，嚴重不當。在制度安排上，生產經營方式不當導致了牲畜超載。

（3）政策與法制因素。對三江源地區的實行開放牧場、自由放牧的政策，明顯的超載草原生態失衡，并且三江源地區的生態壓力很大程度上來自人口的快速增長，特殊的自然環境決定該地區的人口容量，但該地區不顧客觀條件盲目發展人口。致使人口增長過快，草原生態失衡。

三、江源區生態與環境保護的具體法律對策

（一）制定三江源區生態與環境保護專門立法

保護生態環境，實施可持續發展戰略，是我國的一項基本國策。實現這一政策所設定目標的主要且最有效的手段是經由相關法律、法規的制定，以法治規范效力來達成保護生態環境的目的。具體言之，有關生態環境保護政策往往必須經由法律、法規的制定和實行，才能得以推行。全國性的法律、法規、部門規章和政策性文件主要涉及的是生態環境保護的普遍性問題，而三江源區獨特的地理位置和社會經濟狀況要求必須有針對性的生態環境保護措施。青海省多年來重視有關生態環境保護的立法，也制定了一系列的地方性法規、民族自治單行條例、地方性行政規章及其他規范性文件。這些立法雖然在一定程度上涉及了三江源區生態環境保護的一些措施安排，但是缺乏系統性和完整性，且法律效力僅限于其管轄的行政區域范圍內，不利于三江源區整體生態環境的保護。三江源區生態環境的好壞不僅事關青海省和三大江河流域的可持續發展，而且對整個中華民族的生存和發展都有著重要的影響。青海省可根據本地區實際情況，制訂若干地方性法規、單行條例、地方行政規章和其他規范性文件。只有在統一的生態環境保護法律之下，通過國務院制訂《三江源區生態環境保護和建設條例》，配之以若干地方性規定，三江源區生態環境保護的長效機制才能得以形成。

（2）健全三江源區生態與環境保護監督管理機制。三江源區生態與環境保護立法實施的關鍵是健全監督管理機制，特別是設立統一協調的三江源區生態環境保護管理機構，培養和健全執法隊伍，不斷提高執法能力。三江源區生態環境不斷惡化的主要原因是監管不利造成的草場超載過牧、偷捕亂獵、亂采濫挖等不良活動的猖獗。加強三江源區生態環境保護的監管是非常重要的，而目前沒有形成針對性的管理機制。

（3）提高三江源區生態保護的科學技術支撐能力，構建生態與環境監測網絡。提高三江源區生態保護的科學技術支撐能力，是搞好三江源區生態與環境保護的重要環節。在于對其環境狀況資料的掌握，因此必須建立一套完善的環境信息收集系統。為了及時而準確地了解三江源區生態環境的質量狀況和變化原因，避免其生態環境進一步惡化，為管理機構采取生態環境保護措施提供依據，對三江源區生態環境進行監測是必需的。生態環境監測是指通過物理、化學、生化、生物等各種技術手段，對生態環境的各個要素，生物與其生境之間的相互關系，生態系統結構和功能等進行監控和測試，為評價生態環境質量、保護生態環境、恢復重建生態、合理利用自然資源提供依據。生態環境監測的前提是構建生態環境監測網絡，這是健全完善三江源區生態環境監督管理機制的基礎。在次基礎上，結合保持生態建設網、黃河水土保持生態建設網、青海水利網和青海水土保持生態網等網絡，發布我省三江源生態環境的工作最新進展，現場講解《三江源區生態環境保護和建設條例》相關的法律法規知識并舉辦專題知識講座。

（4）定期進行法制宣傳。以依法治國為指導，以深入貫徹落實（（三江源區生態環境保護和建設條例》為契機，集中向大眾媒體宣傳、科普常識宣講和國策教育培訓為手段，定期的向社會公眾有計劃、有重點、分層次地組織開展仨江源區生態環境保護和建設條例》的宣傳教育行動，使全民對我省水土流失狀況和危害認識，及經濟社會發展中的重要地位和作用不斷加深。通過強化保護環境的國策意識和法制觀念，營造了廣大公民自覺保護水土資源、關心三江源生態環境的良好氛圍，為推動資源節約型、環境友好型社會建設，促進生態文明建設發揮了重要作用。全力推進仨江源區生態環境保護和建設條例》進基層、進學校、進社區，進一步增強了全社會對三江源區生態環境保護意識。