政府預算管理制度改革思路探析

郭嶺

[摘要]財政是一個國家社會經濟活動的重要保障，預算管理制度是財政工作的核心內容。黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的重大決策部署，提出了深化財稅體制改革、建立現代財政制度的明確要求。積極開展政府會計研究，不斷深化預算管理制度改革，對于構建科學、規范、統一的政府部門會計體系，推進行政事業單位會計制度改革，建立高效透明的現代財政制度都具有重要的現實意義。

[關鍵詞]政府預算 預算會計 會計研究

一、我國預算管理制度改革進展

（1）初步搭建了現代預算管理制度基本框架。十八大以來，以加強預算管理和規范財政治理為中心，我國在深化預算管理制度改革方面做出了一系列重要部署和安排。圍繞現代預算管理制度建設，初步搭建起我國現代財政制度的四梁八柱：改進年度預算控制方式、完善政府預算體系、建立透明預算制度、加強預算執行管理、完善轉移支付制度、規范地方債務管理和規范稅收優惠政策等。

（2）預算管理制度成效顯著。十八大以來的新財稅體制改革中，預算管理制度改革動手早、力度大，推進快、改革效果顯著。最具代表性的進展是2015年開始全面實施了新修訂的預算法。新預算法的目的在于規范政府收支行為，強化預算約束；明確了政府的全部收入與支出都須納入預算管理，接受監督；明確了政府的全部收入與支出都須規范透明；明確了經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。同時，在現代預算管理制度方面推動理念創新，引入權責發生制財務會計核算體系。

（3）政府預算體系進一步完善。建立了分工明確、定位清晰，以四本預算構建的全口徑政府預算體系，并明確了四本預算之間的聯通機制；2015年以來納入一般公共預算管理的政府性基金有16項，調入一般公共預算的國有資本經營預算力度逐步加大；預決算公開透明逐步制度化、法制化，公開力度明顯加大；新預算法同時明確、細化了人民代表大會及其常委會在預算編制、審查和批準、執行以及調整等方面的程序和權限，加大了人大監督力度。

（4）多項預算管理制度改革有序推進。發布權責發生制政府綜合財務報告制度相關細則，2016年開始進入試點編制階段；建立跨年度預算平衡機制，財政部編制了2016-2018年全國財政規劃，并在義務教育、水利投資運營等5個領域開展3年滾動規劃試點；增加一般性轉移支付比重，特別是加大了對革命老區、民族地區、貧困地區、邊疆地區的轉移支付；修訂公布了新的專項轉移支付管理辦法，注重從源頭抓起，明確了專項轉移支付項目設立、調整和退出等規定，并出臺規定，強化對專項轉移支付的績效管理；建立審計突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制，并在2015年年末首次進行報告審議；清理規范重點支出同生產總值或財政收支增幅掛鉤事項等，并已建立相關制度。這些改革舉措，均是針對中國預算管理制度中存在的現實問題，遵循現代預算管理制度的一般要求進行頂層設計，且已取得實質性成效。

（5）建立地方政府債務管理體系及風險預警制度。新預算法及相關配套文件均規定，地方政府舉債只能采取政府債券方式，把地方政府債券劃分為一般債券、專項債券兩類。并對地方政府年度發債限額、資金用途、預算管理、審批程序、風險管理作出了明確規定。同時建立健全債務風險預警和應急處置機制，綜合運用債務率、償債率、逾期率等指標，并開展了各地級政府債務風險情況組織評估工作，督促高風險地區多渠道籌集資金化解債務風險。改革進一步強化了地方政府債務的規范管理，減輕了地方政府債務利息負擔，在一定程度上防范并化解了地方政府債務的風險。

二、當前存在的主要問題

在肯定預算會計改革與發展取得成績的同時，應當正視預算管理工作中存在的問題和不足，主要表現在：

（1）預算管理體系缺乏統一性。由于現行政府會計領域涉及的制度、辦法、規定種類繁多，尚未形成統一、規范、完整的政府會計準則體系，不能提供信息準確完整的政府財務報告。同時，我國預算管理相關制度或準則發布涉及機構多，如國庫會計由中國人民銀行發布、稅收會計由國家稅務總局發布、其他分支由財政部發布，這使得我國預算管理體系缺乏統一性。

（2）政府負債核算缺乏全面性。近年來，政府負債問題顯得越來越突出，我國政府會計及報告體系長期缺乏對或有負債的披露規范。以收付實現制為基礎的預算管理，不能真實、全面有效反映政府財務狀況及政府債務、擔保等或有負債；以權責發生制為基礎的預算管理，在實施中還存在銜接不暢、落實不力的情況，不利于防范和化解財政風險。

（3）總預算與部門預算缺乏有效銜接。由于總預算管理只記錄撥款階段的交易、單位會計只記錄本單位付款階段的交易，造成資產運行成本信息缺乏，預算管理與資產管理脫鉤。當財政部門在核定預算時，難以掌握部門資產的準確信息，導致信息不對稱，難以進行科學有效預算管理。

（4）行政事業單位核算缺乏主動性。由于行政事業單位管理體制因素，導致其主觀上缺乏資產管理動力。由于行政事業單位是不以生產經營和盈利為目的，行政事業單位預算管理偏重于增收節支的資金管理，本質上缺少對于資金形成的存量資產的管理動力，對預算管理制度的有效實施缺乏主動性。

三、深化預算管理制度改革的思考

作為現代財政制度的一個重要組成部分，預算管理制度的改革目標是建立現代預算制度，逐步消除管理體系不統一、核算內容不全面、預算管理相脫節、預算單位不主動等問題，全面推行現代預算管理制度，建立預算管理統一、全面、公開透明，適應國家治理現代化的現代預算制度。

（1）加強制度設計和制度創新，建立健全法規制度體系。一是建議成立一個由政府有關人員、會計實務專家、法律專家等各界人士參與的政府會計準則委員會，統一負責有關會計準則、會計制度的審核工作；二是構建統一、科學、規范的政府會計準則l+n體系，規范各級政府、各部門、各單位的會計核算，提高政府會計信息的可靠性、全面性、相關性、可比性、及時性和可理解性。三是加強總預算管理和部門預算制度建設，建立統一的會計核算體系，完善總預算管理的全面性。

（2）規范核算原則和報告制度，推動落實權責發生制。根據（（政府會計準則——基本準則》的基本要求，借鑒世界各國政府會計改革經驗，在政府財務會計核算中全面推動落實了權責發生制會計核算原則，構建了全面系統的政府財務報告體系，逐步規范權責發生制政府財務報告的內容、口徑和信息質量等制度建設，全面有效核算政府財務活動及政府債務、擔保等或有負債，為最終建立權責發生制的政府綜合財務報告制度奠定可靠基礎。

（3）加強規劃整合和分類管理，優化預算流程管理。根據預算管理的需要，分類研究和制定科學合理的預算改革措施：一是實施綜合定額分類分檔，完善實物定額體系；二是加大項目精簡整合，分類梳理專項資金；三是改進項目支出管理，做實項目庫；四是實施中期財政規劃，增強預算統籌；五是強化事前預算評審，重塑編制鏈條；六是推進預算信息公開，提升預算透明度；七是調整預算職權劃分，優化管理流程。通過不斷深化改革，建立健全科學化、精細化的總預算管理制度。

（4）建立信息公開和績效評價，完善預算會計制度報告體系。建立全面預算會計制度報告體系，滿足信息需求者的需要，幫助信息需求者提高獲取信息的效率，同時，建立一個完善的預算會計績效評價體系，使預算會計工作的質量不斷提高。通過建立新的會計信息報告系統，從根本上改變現行預算會計報告系統不能完全滿足用戶要求的現實，加強系統和財務信息的完整性，提高財務報告的公開性，提升政府部門的公信力。

（5）優化目標管理和現金流量，提高預算管理效率。加強政府部門預算會計的目標管理，進一步完善行政事業單位財務管理規則、資產管理政策以及預決算報告制度等，加快推進各級政府、部門和單位的資產負債清查核實工作。優化組織結構，注重提升財政資金績效，提高行政事業單位預算管理的積極性和主動性。在現金流量上，加快推動收支實現制向權責發生制轉變。調動各方力量，參與制訂預算會計和現金流量，進行全面的成本分析，實現科學化的決策行為。