我國公共租賃住房發展探討

邵永

自上世紀八十年代以來，我國的城市住房制度改革取得了很大成就，較好的改善了城市居民居住水平。但是，在城市居民住房自有率和人均面積大幅提升的同時，逐年快速提升的大城市高房價對城市新增人口和弱勢群體又逐漸形成為新的民生瓶頸，這部分低收入群體也成為了房地產市場發展的“夾心層”，對我國全面實現小康目標特別是實現“住有所居”提出了嚴峻挑戰。公共租賃住房建設作為、實施保障性安居工程的重要環節，使處于“夾心層”的中等偏下收入住房困難居民、新就業職工、新畢業大學生以及外來務工人員等，通過梯度消費逐步實現住有所居。本文僅就我國公共租賃住房發展及政策解讀做微觀探討。

一、公共租賃住房概念及社會意義

公共租賃住房是指由政府主導投資、建設和管理，或由政府提供政策支持、其他各類投資主體投資建設、納入政府統一管理，限定建設標準和租金水平，租賃給符合條件的城市住房困難家庭的政策性住房。公共租賃住房由政府投資建設（籌集）或政策支持其它機構投資建設（籌集），以低于市場水平的租賃價格，主要面向中等偏下收入住房困難家庭和新就業人員、引進人才等特殊群體出租的保障性住房。

二、公共租賃住房發展及政策解讀

我國公共租賃住房制度已發展了近二十年之久，其間各種相關政策不斷出臺。

1998年，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號），明確提出“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”。

1999年，建設部在總結各地試點經驗的基礎上發布了《城鎮廉租住房管理辦法》（建設部令[1999]第70號），對城鎮廉租住房制度進行了初步規范，一批城市相繼加入了住房救助制度試點工作。

2003年8月23日，國務院發出了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號），要求強化政府住房保障職能，規定在國家政策框架下，地方政府根據當地經濟社會發展的實際情況，因地制宜，建立城鎮最低收入家庭廉租住房制度。

2007年8月1日，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號），提出了住房保障制度目標和框架，提出了加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，公共租賃住房制度建設被提到了前所未有的高度。

2007年12月15日《關于改善農民工居住條件的指導意見》建住房[2007]276號）發布，進一步明確“多渠道提供農民工居住場所”和“加強政策扶持，強化監督指導”，尤其是在“集中建設的農民工集體宿舍和專供農民工租用的住房”方面強化了政府的責任。

2008年3月3日，《財政部國家稅務總局關于廉租住房經濟適用住房和住房租賃有關稅收政策的通知》（財稅[2008]24號），明確了參與公共租賃住房建設和提供公共租賃住房租賃的主體可獲得的各項稅收優惠。

三、公共租賃住房發展的資金問題

目前，我國公共租賃住房建設資金主要來自中央層面的預算內投資補助資金和專項補助資金，以及地方配套資金，主要包括省級和市縣政府的財政預算、住房公積金的全部增值收益和不低于10%的土地出讓凈收益等。但這些資金來源方式均呈現出資金供給不足、不穩定和不到位的問題，資金籌集在各地區也嚴重不平衡。在現有的融資方式和資金投入下，我國公共租賃住房建設將面臨巨大的資金缺口。

（一）地方配套資金未落實，地區財力不平衡

由于地方政府對公共租賃住房建設不夠重視，再加上在以往的財政預算中，并無住房保障資金渠道，多年來我國一直存在公共租賃住房建設資金缺位的問題。2007年以來，地方財政加大了公共租賃住房建設資金安排，土地出讓凈收益用于公共租賃住房建設的比例也提高到了10%。但這并沒有緩解資金不足的局面。

（二）住房公積金增值收益缺乏連續性，存在較大爭議

住房公積金增值收益是指住房公積金業務收入與業務支出的差額，其在我國公共租賃住房建設中發揮了重要的作用。但是公積金增值收益作為公共租賃住房建設的主要資金來源存在很多缺陷和爭議：首先，住房公積金增值收益在使用一次后，需要再經歷一段時間積累才能形成一定規模，缺乏連續性和穩定性。其次，住房公積金增值收益提取在地區間也存在不平衡的問題，東部地區公積金增值收益提取比例達80%以上，而中西部地區城市相對就非常少。第三，住房公積金制度是為保障普通工薪階層提高市場購房的購買力，是繳納住房公積金職工之間的互助，公積金增值收益和財政資金的性質是不一樣的，對于是否應該不分對象地將其普遍用于低收入家庭的住房保障，尚存較大爭議。

（三）金融創新不足，金融杠桿缺失

當前，我國公共租賃住房融資主要以政府財政投入為主，金融機制所發揮的杠桿調節作用很小，以政府單一直接主導型的融資模式日益僵硬化。房地產開發是一個耗資大、周期長的過程，公共租賃住房福利性的特點決定了其不能獲得高利潤回報，而公共租賃住房開發貸款又要求是長期貸款，容易引發期限錯配風險，如果其開發融資方式選擇銀行信貸，必然要求政府以顯性或隱性的擔保身份介入，借鑒國外經驗不難發現，利用金融創新發揮金融杠桿調節作用，將傳統的政府主導型融資模式轉化為政府引導下的商業化運作方式顯得尤為重要。

四、公共租賃住房發展的資金建議

公共租賃住房與商品房建設成本最主要的差別源自公共租賃住房建設一般不必承擔土地成本，建設用地都是由政府無償劃撥的；同時根據建設部要求，公共租賃住房人均住房面積不超過當地平均住房面積的60%，以小戶型簡裝修的形式供給，因此單位建設成本較商品房低。商品房戶型、面積設計多樣，裝修材料可以選用較高檔次產品，成本相對較高。

政府作為主要投資人，公共租賃住房的經營方式是廉價出租，不得出售；因此對于政府來說，興建公共租賃住房無利潤可言，這是因為社會保障是其義不容辭的責任。而對于開發商而言，如果承擔公共租賃住房的建設項目，由于公共租賃住房的租金收益受政策、房價影響的程度較小，相對比較穩定，可以從政府手中獲得持續穩定的租金收入。同時開發公共租賃住房的開發商在開發商品房時可以得到土地、稅收優惠，因此從綜合成本收益分析，對于開發商而言，公共租賃住房建設依然有盈利空間。endprint